SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione ritualmente notificato il 1°-12-1988, il Comune di CC, in persona del Sindaco pro-tempore, premesso:
- che con delibera n. 192 del 20-11-1976 (approvata dalla S.P.C. il 18-1-87 con il n. 30637) il Comune di CC aveva approvato il capitolato di oneri per l'appalto del servizio di accertamento e riscossione dei diritti sulle pubbliche affissioni, dell'imposta comunale sulla pubblicità, della tassa occupazione temporanea di spazi ed aree pubbliche, dei diritti di macellazione, dei diritti di sosta bestiame presso il pubblico macello, per spanditoio pelli e per affitto banchi e bilance nei pubblici mercati;
- che a seguito di rituale licitazione privata la ditta Cagliari Giacomo si era aggiudicata l'indicato servizio (verbale di aggiudicazione del 23-2-77) avendo offerto la stessa ditta sulle riscossioni lorde l'82% in favore del Comune di CC con un minimo garantito di £. 10.000.000 annui;
- che successivamente (delibera n.36 18-2-78 approvata dalla S.P.C. il 7-4-78), a seguito di riduzione della tariffa di alcune voci inserite nel capitolato d'oneri e posti a base dell'appalto (nolo banchi, posteggio
mercato settimanale, occupazione provvisoria spazi ed aree pubbliche) era stata rideterminata la ripartizione percentuale degli introiti lordi nella misura 72% in favore del Comune e del 28% in favore della ditta appaltatrice (la quale in proposito aveva formulato specifica richiesta avendo le riduzioni di tariffa inciso sugli introiti lordi e, quindi, sulle originarie condizioni contrattuali);
- che con deliberazione n. 194 della Giunta Municipale del 13-4-1978, vistata dall'organo di controllo il 25-5-1978 con il n. 20270, si prendeva atto della trasformazione della ditta Cagliari Giacomo in GG S.r.l., rappresentata dall'amministratore unico sig. Cagliari Giacomo;
- che nell'anno 1982 con delibera n. 608 dell'undici dicembre, il Commissario straordinario dell'epoca al Comune di CC, con i poteri conferitigli dal D.P.R. 9-9-1982 (pubblicato in G.u. n. 260 del 21-9-1982) su espressa richiesta della GG S.r.l. e per le motivazioni precisate nella normativa della indicata delibera, aveva rideterminato la ripartizione percentuale degli introiti lordi, fissandoli nella misura dal 52% a favore della GG S.r.l. e del 48% in favore del Comune di CC;
- che l'indicata delibera commissariale, attesi i poteri conferiti al Commissario Straordinario (quelli, cioè, spettanti al consiglio comunale) dal D.P.R. 9-9-1982 di nomina, era stata adottata in base all'art. 324 del R.D. 4-2-1915 n. 148;
- che in conseguenza la stessa delibera andava comunicata al Consiglio Comunale eletto successivamente all'Amministrazione Commissariale, nella prima adunanza per la sola presa d'atto;
- che peraltro il Consiglio Comunale, successivamente informato di tale delibera nell'adunanza del 30 novembre 1985, nel prenderne atto esprimeva il proprio dissenso con una propria delibera di non ratifica;
- che l'indicata deliberazione Commissariale n. 608 dell'11-12-82 doveva ritenersi del tutto inefficace e nulla in quanto pretendeva vincolare il bilancio del Comune oltre l'anno (art. 324 - 4 comma - art. 324 R.D. 4-2-1915 n. 148) non sussistendone i presupposti;
- che nel corso del successivo svolgersi del rapporto contrattuale fino alla prorogata scadenza del 31-8-86 (scadendo il contratto originario il 31-3-86), nessuna ulteriore delibera era stata adottata nè dall'amministrazione commissariale nè da quella ordinaria in ordine ad una diversa ripartizione
percentuale degli introiti lordi da quella legittimamente determinata con la delibera n. 36 del 18-2-1978 (72% al Comune e 28% alla GG S.r.l.);
- che nonostante gli accadimenti innanzi riferiti la GG S.r.l. indebitamente ed illegittimamente sin dal 1° gennaio 1982 aveva trattenuto ed incassato il 52% degli introiti lordi relativi alle riscossioni operate per i singoli titoli inseriti nell'appalto, anziché il pattuito e deliberato 28%;
- che il gettito del particolare diritto sulle affissioni di urgenza in base al capitolato di appalto deliberato dal Comune nell'anno 1976 (Del. n. 196 del 20-11-76) rientrava nel coarcevo delle riscossioni spettanti al Comune di CC al netto dell'aggio mentre ed al contrario la GG S.r.l. aveva indebitamente ed interamente trattenuto tutte le somme riscosse a tale titolo (per il periodo 1-4-1979/31-12-1985 tale riscosso ammontava a complessive £. 34.425.000 al lordo dell'aggio dovuto del 28% oltre a L. 3.000.000 circa a titolo di addizionale non dovuta);
- che, inoltre, la GG S.r.l. nel corso dell'intero rapporto contrattuale aveva effettuato i prescritti versamenti al Comune con sistematico ritardo sui termini stabiliti inderogabilmente dal Capitolato e
dalla legge, laddove l'ammontare lordo delle riscossioni doveva essere interamente versato al Comune al termine di ciascun trimestre, e in base all'art. 12 del Capitolato d'oneri il minimo garantito di L. 10.000.000 doveva essere versato in rate trimestrali anticipate nella misura mai inferiore ad un quarto del minimo garantito.
- che in ogni caso e comunque non oltre il 10 gennaio di ogni anno, l'appaltatore doveva versare al Comune la differenza degli incassi lordi percepiti durante l'anno precedente in eccedenza alle somme versate come minimo garantito, laddove la GG - al contrario - aveva operato tutti i versamenti in acconto trimestrale in via posticipata, e quelle a titolo di conguaglio posticipato sempre oltre il termine del 10 gennaio di ciascun anno successivo a quello di riferimento;
- che per tali ritardi la GG era tenuta al pagamento dell'indennità di mora prevista e stabilita dall'ultimo comma dello art. 45 d.p.r. 26-10-72 n. 639. Si calcola che nel periodo 1-4--77/31-12-85 gli importi versati in ritardo ammontano a complessive L. 438.134.860;
- che per i singoli versamenti operati in ritardo nell'intero indicato periodo (il ritardo viene
individuato dalla data della quietanza rilasciata dalla Tesoreria Comunale) la GG S.r.l. era tenuta al pagamento di un importo pari a circa L. 27.000.000 per indennità di mora oltre gli interessi legali ed il danno da svalutazione su quest'ultima somma, più volte richiesta e mai corrisposta dalla società convenuta, la quale era obbligata, altresì, in pari modo per i ritardi impiegati nei versamenti successivi alla data del 31-12-85 fino alla scadenza prorogata del 31-8-86;
- che, infine, la GG S.r.l. sull'ammontare delle riscossioni lorde conseguite nel periodo 1-4-1979/31-12-1985 non aveva versato al Comune l'importo di L. 924.045;
- che, pertanto, la GG S.r.l. era debitrice del Comune istante:
a) di somma pari al 24% delle riscossioni lorde operate dalla stessa società nel periodo 1-1-82/31-8-86, quale differenza della quota dovuta al Comune sulle riscossioni lorde nella misura del 72% anziché di quella versata nella misura del 48%, oltre l'indennità di mora sulla somma così determinata dalle singole scadenze fino all'effettivo pagamento ed agli interessi legali;
b) di somma pari all'82% sulle riscossioni per
diritto di affissioni di urgenza effettuate nel periodo 1-4-79/31-12-1981 e somma pari al 72% sulle riscossioni lorde effettuate per tale titolo nel periodo 1-1-1982/31-8-1986 (è ovvio limitatamente a quelle somme per tale titolo riscosse e non versate al Comune), nonché delle somme indebitamente incassate dalla stessa GG S.r.l. a titolo di addizionale non dovuta sulle affissioni urgenti. Su tali somme così determinate va calcolata la indennità di mora del 6% oltre gli interessi fino all'effettivo soddisfo;
c) dell'indennità di mora dovuta per i ritardi nei versamenti della intera riscossione lorda operata nell'intero periodo contrattuale 1-4-77/31-8-86 da calcolarsi per i singoli ritardi dei singoli pagamenti rilevabili dalle singole quietanze della Tesoreria Comunale di CC, sia relativamente ai versamenti trimestrali effettuati in via posticipata anziché anticipata che per i conguagli finali versati oltre il 10 gennaio successivo all'anno di appartenenza, oltre interessi e danno da svalutazione;
d) della somma di L. 924.045 non versata al Comune sull'ammontare delle riscossioni lorde conseguite nel periodo 1-4-79/31-12-85 oltre l'indennità di mora o gli interessi dalla scadenza al soddisfo;
conveniva in giudizio la GG S.p.a., in persona del suo legale rappresentante pro-tempore, con sede in Bari, per sentirla condannare:
1) previa declaratoria di inefficacia, nullità e comunque improduttività di effetti giuridici della delibera n. 608 11-12-82 del Commissario straordinario al Comune di CC ai sensi del 4 comma dell'art. 324 R.D. 4-2-1915 n. 148, al pagamento di somma pari al 24% delle riscossioni lorde operate dalla stessa società nel periodo dall'1-1-1982 al 31-8-1986, quale differenza della quota dovuta al Comune per l'illegittima modifica della ripartizione dei proventi prima descritta;
2) previa declaratoria della illegittimità, nullità ed improduttività di effetti giuridici nei confronti del Comune istante, della clausola n. 6 del contratto di appalto 2-5-78, reg.to a Barletta il 2-6-78 al n. 3931, al pagamento di somma pari all'82% sulle riscossioni per diritto di affissioni di urgenza effettuate nel periodo 1-4-79/31-12-81 e somma pari al 72% sulle riscossioni lorde effettuate per tale titolo nel periodo dall'1-1-1982 al 31-8-1986 (limitatamente a quelle somme per tale titolo riscosse e non versate al Comune), nonché delle somme indebitamente incassate
dalla stessa GG S.r.l. a titolo di addizionale non dovuta sulle affissioni urgenti nell'importo che sarà quantificato in prosieguo anche a seguito della perizia tecnico contabile ad effettuarsi, oltre l'indennità di mora sulle somme così determinate e gli interessi fino al soddisfo;
3) previa declaratoria di illegittimità, nullità ed irrilevanza giuridica del patto n. 5 del contratto di appalto 12-5-1978, perché in contrasto con il capitolato d'oneri e con i relativi atti deliberativi al pagamento dell'indennità di mora dovuta per i ritardi nei versamenti della intera riscossione lorda operata nell'intero periodo contrattuale dall'1-4-1977 al 31-8-1986, da calcolarsi per ciascun ritardo dei singoli pagamenti rilevabili dalle singole quietanze della Tesoreria Comunale di CC, sia relativamente ai versamenti trimestrali effettuati in via posticipata anziché anticipata che per i conguagli finali versati oltre il 10 gennaio successivo all'anno di appartenenza, nella misura che sarà quantificata in prosieguo anche a seguito della perizia tecnico contabile ad effettuarsi, oltre interessi e danno da svalutazione;
4) al pagamento della somma di L. 924.045 non versata
al Comune sull'ammontare delle riscossioni lorde conseguite nel periodo 1-4-79/31-12-85 oltre l'indennità di mora e gli interessi dalla scadenza al soddisfo;
Chiedeva altresì disporsi consulenza tecnica contabile intesa a quantificare le somme di cui ai punti 1, 2 e 3 della domanda, sulla base della documentazione contabile in possesso del Comune di CC, della Tesoreria Comunale e della GG S.p.a.
Si costituiva la GG s.p.a., in persona del presidente del consiglio di amministrazione, contestando totalmente la domanda, ed affermando:
a) che la società GG aveva gestito il servizio di accertamento e di riscossione dell'imposta e dei diritti ex D.P.R. 639/72 e dei tributi minori nel Comune di CC di Puglia, giusta contratto rep. n. 293 del 12-5-1978, alle condizioni ivi indicate, essendo rimasta aggiudicataria della licitazione privata indetta dall'Amministrazione.
b) che in particolare l'appalto prevedeva:
1) un aggio di riscossione a favore della GG, del 28% sugli introiti con un minimo garantito a favore del Comune, di L. 10.000.000 annue (art. 4 e 5);
2) la durata novennale della gestione con decorrenza
dall'1-4-1977 (art. 3);
3) attribuzione al concessionario del corrispettivo per le affissioni di urgenza e festive (art. 6).
c) che, successivamente, a causa dei sopraggiunti oneri connessi agli aumentati costi del personale, la GG aveva richiesto l'adeguamento delle condizioni contrattuali o il rimborso dei maggiori oneri mediante atto di citazione, in data 5-11-1982 dinanzi il Tribunale di Trani, proponendo che l'aggio contrattuale venisse adeguato dal 28% al 61% al fine di riportare in equilibrio il sinallagma.
d) che a seguito dell'azione come sopra proposta, il Commissario straordinario - nel frattempo subentrato al disciolto consiglio comunale - dopo analitica istruttoria, aveva proposto di transigere l'insorta vertenza, dichiarando la disponibilità del Comune a riconoscere, in via transattiva, un aggio a favore della GG, pari al 52% sulle riscossioni;
e) che, intervenuta l'accettazione di tale proposta, il Commissario straordinario aveva adottato la deliberazione n. 608 dell'11-12-1982, successivamente vistata dal CORECO nell'adunanza del 19-1-1983 al n. 1640;
f) che, sulla base di tali premesse in fatto, la
pretesa del Comune non aveva fondamento giuridico;
g) che se un atto v'era da disapplicare questo era la delibera comunale che aveva rifiutato la ratifica del provvedimento del Commissario straordinario, del quale appunto chiedeva la declaratoria di illegittimità, incidenter tantum, e quindi la disapplicazione;
h) che del tutto infondate erano anche le altre domande del Comune.
Chiedeva pertanto il rigetto della domanda del Comune di CC, con condanna dello stesso al pagamento delle spese, diritti ed onorari di giudizio. Incardinatasi la lite ed instauratosi il contraddittorio, su richiesta del Comune istante si disponeva consulenza tecnica di ufficio per quantificare l'importo delle somme richieste, e quindi sulle conclusioni precisate all'udienza del 17-11-1995, all'udienza collegiale del 18 marzo 1997 la causa veniva riservata per la decisione.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Osserva il Tribunale che, avuto riguardo alla natura dei rapporti giuridici dedotti in giudizio, precedentemente al merito della vicenda processuale, occorre porsi il problema della giurisdizione.
Infatti, al di là del problema della domanda di
disapplicazione, previa dichiarazione di illegittimità incidenter tantum, di alcuni atti amministrativi, verso i quali però l'impugnativa appare piuttosto diretta anziché indiretta, mirando in realtà in via principale a porne nel nulla gli effetti, lasciando sussistere perplessità sulla effettiva sussistenza della cognizione del giudice ordinario, il profilo
prevalente, che consente di non superare le accennate perplessità, concerne la il fatto che oggetto della domanda sono in primo luogo, e per più causali, l'importo dell'aggio dell'esattore, ed in secondo luogo l'importo di interessi moratori derivanti da ritardati adempimenti dell'esattore, nonché da obbligazioni accessorie sempre inerenti al rapporto esattoriale.
Tali controversie, in quanto attinenti alla contabilità pubblica, sono devolute alla cognizione della Corte dei Conti, quale giudice contabile, come si evince dai precedenti giurisprudenziali relativi.
Cfr. infatti, in tal senso:
- T.a.r. Puglia, sez. I, 19-11-1991, n. 464, (Com. Candela ˙ Coreco Foggia, in Comm. trib. centr., 1992, II, 451): "la controversia fra l'amministrazione comunale e l'esattore vertente sulla spettanza o meno a quest'ultimo degli aggi, in relazione ad entrate
realizzate durante e in occasione della sua gestione esattoriale, rientra fra quelle relative alla contabilità pubblica, in quanto investe la gestione finanziaria dell'ente territoriale; pertanto, è devoluta alla giurisdizione della corte dei conti";
- C. Conti, sez. II, 30-4-1988, n. 75, (Giorgi ˙ Com. Olevano Romano, in Comm. trib. centr., 1988, II, m.
650): "sono devolute alla giurisdizione della Corte dei conti, ai sensi dell'art. 103, 2ş comma, cost., le controversie d'aggio, siccome attinenti a materia di contabilità pubblica, della quale sussistono le due componenti individuatrici e cioè l'elemento soggettivo, da identificare nella natura pubblica dell'ente per conto del quale la gestione di esattoria-tesoreria è stata svolta, e l'elemento oggettivo, in quanto l'aggio da corrispondere all'esattore-tesoriere viene a costituire, in definitiva, una delle voci della gestione contabile; processualmente, tali controversie si collocano tra i giudizi contabili ad istanza di parte espressamente previsti dall'art. 58, r.d. 13 agosto 1933, n. 1038, con cui è stato approvato il regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti";
- T.a.r. Abruzzo, 18-05-1983, 171/1983 (Pecilli ˙
Coreco L'Aquila, in Trib. amm. reg., 1983, I, 2193, e in Comm. trib. centr., 1983, II, 1156): "spettano alla giurisdizione della corte dei conti le questioni che comunque attengono agli aggi esattoriali, e tra queste sono da comprendere quelle che si riferiscono all'an ed al quantum di ciò che è dovuto all'esattore durante la sua gestione in virtù del contratto di esattoria, anche
in relazione alle entrate da esso realizzate durante la sua gestione, ancorché al di fuori della sede del rendiconto, in quanto l'esattore medesimo va considerato un agente contabile dell'amministrazione";
- in ordine alla questione degli eventuali interessi moratori, cfr. C. conti, sez. I, 11-04-1994, 1//1994A (Soged, in Riv. Corte conti, 1994, fasc. 2, 51): "ogni controversia che riguardi i rapporti tra concessionario del servizio di esattoria ed ente concedente rientra nelle materie di contabilità pubblica; e, pertanto, appartiene alla giurisdizione della corte dei conti la controversia avente ad oggetto l'applicazione delle pene pecuniarie e degli interessi moratori nei confronti dell'esattore per ritardati versamenti, in quanto nella sede del giudizio di conto vanno presi in esame tutti i rapporti di credito e di debito connessi alla gestione del servizio esattoriale;
- in ordine all'oggetto del giudizio della Corte, cfr. anche: C. Conti, sez. I, 11-04-1994, 1//1994A (Soged, in Riv. Corte conti, 1994, fasc. 2, 51): "l'esame della corte dei conti in sede di giudizio di conto afferente ad un servizio di esattoria si riferisce all'accertamento del concreto fondamento della richiesta avanzata, cioè della debenza di somme tra
esattoria ed ente od organo legato da rapporto di concessione, quale risultante dall'insieme dei rapporti obbligatori attivi e passivi del servizio esattoriale".
In conseguenza di quanto esposto, va dichiarato il difetto di giurisdizione del Tribunale adito, e, per ragioni di equità, avuto anche riguardo alla natura della questione, si ritiene di compensare le spese.
P T M
Il Tribunale di Trani, definitivamente pronunciando sulla domanda proposta dal Comune di CC, in persona del sindaco pro tempore, nei confronti della GG s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, ogni altra istanza, difesa ed eccezione disattesa, così provvede:
1) Dichiara il proprio difetto di giurisdizione a conoscere della presente controversia, appartenendo la relativa cognizione alla Corte dei conti;
2) Compensa le spese.
Così deciso a Trani, nella camera di consiglio della sezione civile, il 10 giugno 1997.
L'estensore Il Presidente