Luigi Giampaolino



Luigi Giampaolino
La responsabilità dei funzionari e degli amministratori per il danno ambientale

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(*) Relazione al Convegno su "La pianificazione paesistica e territoriale in Campania",
tenutosi in Napoli il 12 ottobre 1996.
Pubblicata in Rivista Penale dell’Economia, 1997.

1. - Questa relazione riguardante la responsabilità dei funzionari e degli amministratori per il danno ambientale si pone come l'ultima delle relazioni tenute in questo convegno avente ad oggetto la pianificazione paesistica e territoriale in Campania.
La motivazione della collocazione è da rinvenire evidentemente nella natura del tutto accessoria e residuale del tema, rispetto all'oggetto più proprio del convegno.
Un intervento sulla responsabilità dei funzionari e degli amministratori per il danno ambientale posto al termine degli altri interventi potrebbe, invece, essere ritenuto come momento di chiusura del tema, e ciò in sintonia con la funzione che sovente si assegna alla figura della responsabilità; la funzione, cioè, di situazione giuridica di chiusura della tutela di un interesse.
Il riferimento, nella specie, per di più, ad una "responsabilità dei funzionari e degli amministratori" fa pensare, inoltre, ad una forma di tutela indiretta, di una tutela, per così dire, di secondo grado. Un modo, cioè, di sanzionare il comportamento di soggetti tenuti alla tutela di un interesse, allorché non hanno ben gestito l'interesse ad essi affidato.
E, nella specie, inserendosi l'argomento nel più ampio tema della pianificazione paesistica e territoriale in una determinata regione, vengono chiamate in causa le modalità della tutela di un bene peculiare, quello delle bellezze d'insieme, dei procedimenti e dei provvedimenti attraverso i quali una tale tutela deve attuarsi, e ciò, infine, in un ambito territoriale delimitato con la chiamata in causa, quindi, di funzionari ed amministratori inseriti in ordinamenti diversi (lo Stato, la Regione).
Così rappresentato, il tema, per un lato, si amplia, ma, per altro, con riferimento al suo oggetto (il "danno ambientale"), si restringe.
2. - Certo è che l'istituto della responsabilità sempre più assume questa funzione di generale mezzo di protezione indiretta di interessi che si ritengono degni di tutela.
Dell'istituto della responsabilità, ed in particolare della responsabilità civile, come già in altra occasione si è avuto modo di ricordare (1), sono stati proposti, da tempo, tre modelli di lettura :
a) il primo, il modello della tradizione, secondo il quale non vi è nessuna responsabilità senza colpa; l'illiceità consiste essenzialmente nella lesione di un diritto soggettivo assoluto; il danno si identifica con gli effetti del fatto illecito.
Trattasi di una responsabilità extracontrattuale, "tendenzialmente" tipizzata, nettamente separata dalla responsabilità contrattuale nella quale, poca, se non nessuna, influenza hanno le norme della Costituzione (con i valori che esse fanno valere), in cui sopravvivono aree di privilegi (es. quelli della p.a.) ed è favorita la protezione di interessi economici rispetto ai valori della persona.
Trattasi di una forma di responsabilità che, come è stato detto (2), non acquista autonomia rispetto allo schema penalistico della responsabilità.
b) Il secondo, il modello intermedio o innovativo, per mezzo del quale si passa "dalla sanzione alla riparazione": la responsabilità assume essenzialmente la funzione di tutela del danneggiato mentre si espande il novero degli interessi tutelati. Accanto al diritto soggettivo - sostituito peraltro dalla più ampia e duttile figura della "situazione giuridica soggettiva" - vengono in considerazione le posizioni dei diritti di credito, di godimento, delle aspettative, degli interessi legittimi.
Vengono meno le isole privilegiate - come quelle della p.a. - mentre la stessa figura del danno si moltiplica e si amplia: danno alla vita di relazione, danno estetico, danno giuridico, danno biologico, danno al patrimonio, ecc.
In tal modo, l'istituto della responsabilità viene ad assumere la funzione di sistema ottimale dei rapporti soggettivi e, nei rapporti tra privati l'istituto tende ad allontanare l'intervento statale, anche se la funzione riparatoria - occorre soggiungere - dà luogo ad un fiorire degli istituti dell'assicurazione e di altre forme di compensazione.
In ogni caso, in questo modello di responsabilità, preminente rilievo assumono le norme costituzionali (artt. 2, 3, 32, 41) mentre diverse leggi intervengono ad estendere l'applicazione dell'istituto (assicurazione per l'esercizio di attività nucleari; assicurazione obbligatoria responsabilità civile, tutela dell'ambiente, legislazione in tema di banche dati, ecc.).
c) Il terzo modello, il c.d. "modello del futuro", quello della responsabilità come forma di controllo delle attività che possono produrre danno.
Non più, quindi, natura e funzione sanzionatoria della responsabilità; ma nemmeno natura meramente riparatoria della stessa, di "tutela generale", cioè, di ogni situazione giuridica soggettiva.
La responsabilità, invece, diviene una forma di controllo delle attività possibilmente dannose: ritorna in essa un profilo sanzionatorio, ma in prospettiva diversa.
La Cassazione dischiude la sua giurisprudenza a nuovi orizzonti (si ricordino la sentenza sulla localizzazione delle centrali nucleari; quella sul diritto all'ambiente; quella sul danno biologico) e cardine della valutazione degli interessi apprezzabili diviene in questa nuova fase la loro comparazione.
In questa prospettiva - com'è stato detto (3) - l'istituto della responsabilità non assume più una funzione residuale (come nella responsabilità "sanzionatoria"), né una funzione propulsiva, (come nella responsabilità "riparatoria"), ma una funzione preparatoria dell'intervento del legislatore.
E, a conclusione di questo rapido excursus, non appaia fuor di luogo ricordare, altresì, che si è parlato di un paradosso dell'istituto della responsabilità.
Da un lato, infatti, si assiste ad una "esplosione" di questo istituto, con l'incremento del numero di ricorsi giudiziari e con l'allargamento a sempre nuove materie, e, soprattutto, a nuove situazioni giuridiche; dall'altro, si vede una sua crisi, dovuta, per un verso, alla sua incertezza funzionale e alla sua struttura di rapporto bilaterale, e, per altro verso, al sorgere e al costante incremento, di istituti di compensazione (l'assicurazione; gli istituti di sicurezza), i quali, direttamente o indirettamente, influiscono sullo stesso istituto della responsabilità (e questo aspetto, sia detto per incidens, non risulta per nulla ancora indagato, sia con riguardo alla sua ammissibilità, sia in riferimento alla responsabilità amministrativa).
Contemporaneamente, però, specie nei confronti della funzione della responsabilità come istituto di controllo sociale, negli ultimi anni si appuntano non poche critiche (la necessità di una "colpa"; il disfavore per la responsabilità oggettiva; il costo economico) e si postula così un ritorno ed un recupero, per la responsabilità civile (ed il tema è di rilievo per la responsabilità amministrativa di cui conosce la Corte dei Conti) ad una funzione di prevenzione e di punizione, mentre tutta la problematica della responsabilità civile in generale sembra legata alla sopravvivenza o meno e, comunque, all'evoluzione dello stato sociale e solidaristico.
3. - Del tutto al di fuori dell'anzidetto schema - che conviene, però, come si è detto, tenere da sfondo - si muove la responsabilità amministrativa di cui conosce la Corte dei Conti, e di cui qui occorre occuparsi, seppure per un aspetto particolare, qual'è quello della responsabilità per danno ambientale.
E non appaia ozioso, a questo punto, ricordare, anzitutto, che l'istituto della responsabilità per danni arrecati alla P.A. dai suoi funzionari, dopo un mutamento giurisprudenziale, che si era avuto alla fine degli anni '40 (4), è rimasto immutato fino alla fine degli anni '60 (5), allorché una sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione lo estese a tutti i dipendenti degli enti pubblici con esclusione solo di quelli degli enti locali, e, quindi, a tutti coloro legati ad un pubblico apparato da un rapporto anche soltanto organico (6).
Negli anni '70, peraltro, questa responsabilità amministrativa è stata oggetto di più di una riflessione in sede teorica, pervenendosi alla configurazione di essa (già ritenuta sempre in sede dottrinaria "una speciale responsabilità di diritto pubblico" (7) come fondata, invece, su di un fatto dannoso, costituito dagli elementi della condotta e dell'evento lesivo (8) ovvero come struttura fondamentalmente civilistica di responsabilità a rischio per deviazione dalle attribuzioni di ufficio (9), ovvero, infine, come di "responsabilità amministrativa pubblica" consistente non (come quella civile) in un risarcimento del danno, ma, piuttosto, nell'assoggettamento del pubblico funzionario al pagamento di una somma di danaro che nel danno subìto dalla p.a. ha solo un suo parametro, costituendo un tal danno non già la causa del sorgere di un'obbligazione di risarcimento, ma la condizione per la instaurazione di un giudizio di responsabilità amministrativa, giudizio di natura sostanzialmente sanzionatorio (10).
La giurisprudenza, tuttavia, non ha recepito queste indicazioni che le provenivano da altre sedi ed è rimasta ferma nella configurazione - adottata, come si è detto, alla fine degli anni '40 - di una responsabilità amministrativa per danno erariale di natura contrattuale, derivante da una condotta violatrice di obblighi di servizio e causativa di danno patrimoniale, con tutti i corollari che derivano da una siffatta configurazione della responsabilità di cui conosce la Corte dei Conti: natura patrimoniale della responsabilità; trasmissibilità agli eredi; prescrizione decennale del relativo diritto; onere della prova, ecc.
Senonché a partire dal 1990, una pioggia - un vero e proprio stillicidio, trattandosi quasi sempre di decreti-legge più volte reiterati - ha interessato la materia e notevoli innovazioni sono state introdotte nella disciplina dell'istituto.
E' stata così prevista la natura "personale" della responsabilità di cui ci si occupa (art. 58 L. 142/90); di essa, in particolare, non è stata ammessa la trasmissibilità agli eredi (tranne che nell'ipotesi dell'illecito arricchimento del loro dante causa) ponendo in essere un vero e proprio vulnus alla concezione patrimoniale di questa responsabilità; la prescrizione è stata modificata da decennale in quinquennale - come è proprio della responsabilità extracontrattuale - ed essa è stata fatta decorrere per di più dalla commissione del fatto; la solidarietà è stata prima esclusa, poi, limitata ai soli casi di concorrenti nell'illecito beneficiario di illecito arricchimento, ed, infine, ripristinata. La responsabilità, infine, è stata limitata alle sole ipotesi di dolo e colpa grave con un significativo richiamo, quindi, al modello e, pertanto, ai principi di cui all'art. 2236 c.c.
Ma, ancor prima di questi mutamenti legislativi - che hanno portato le sezioni riunite della Corte dei Conti a ritenere talvolta che si è in presenza di un nuovo regime della responsabilità amministrativa, di un regime, cioè che configura questa come un sistema di protezione di taluni valori già esistenti o che si venivano ad introdurre piuttosto che come disciplina innovativa di un'obbligazione patrimoniale (Sez. riun. 4 febbraio 1993, n. 835) oppure ad affermare ex professo, vale in sede di risoluzione di questione di massima (Sez. Riun. 1 marzo 1995, n. 26/QM e cioè in una questione di massima) che l'istituto della responsabilità amministrativa è oggi disciplinata da un" ordinamento di settore", con regole proprie e con norme speciali, anche se avente il carattere di tendenziale generalità - la giurisprudenza della Corte dei Conti si era dedicata, in taluni suoi filoni, ad una rideterminazione dell'elemento del danno risarcibile, pervenendo ad un progressivo allargamento dell'area dello stesso: non più il mero danno inferto al patrimonio economico e materiale - la res - della singola amministrazione, bensì anche quello arrecato al complesso degli interessi oggetto di tutela - i beni - che fanno capo ad un pubblico apparato, allo Stato come persona e come ordinamento, sino alla collettività.
Due strade in tal modo erano intraprese, da un lato, l'estensione degli interessi e delle situazioni giuridiche di cui conosce la giurisdizione della Corte dei Conti; dall'altro, l'ampliarsi della sfera dei soggetti ai quali tali interessi e situazioni possono far capo : amministrazione dello Stato, amministrazioni pubbliche in genere, strutture pubbliche, gruppi, collettività, sino alla configurazione della tutelabilità anche innanzi alla Corte dei Conti dell'interesse a prescindere dalla sua titolarità e, quindi, alla tutelabilità del bene in sè (una sorta di giurisdizione obiettiva) a prescindere da una sua configurazione come situazione giuridica.
Sono stati allora attratti nella sfera della cognizione del Giudice contabile inizialmente il danno ambientale - in seguito però attribuito dal legislatore, come vedremo, alla giurisdizione dell'A.G. civile - poi il danno all'economia, nonché infine, il danno all'immagine, all'onore ed al decoro dell'Ente pubblico, che con recenti sentenze delle sezioni di primo grado è stato posto a carico di amministratori colpevoli di gravi reati contro la pubblica amministrazione.
La su accennata tendenza di sviluppo è in qualche aspetto ancora in fieri, anche perché alcune delle relative decisioni sono al vaglio del giudice d'appello, e taluni profili normativi sono stati posti all'attenzione della stessa Corte Costituzionale; in ogni caso, pare oramai certo l'affermarsi di una nuova interpretazione circa la natura ed il contenuto della responsabilità amministrativa, con l'abbandono della tradizionale visione civilistica e strettamente patrimoniale e l'individuazione del danno risarcibile, invece, nella mancata cura dell'interesse collettivo da parte dei funzionari pubblici ai quali lo stesso sia stato commesso.
In tal modo, con riguardo a queste problematiche, la giurisprudenza della Corte dei Conti si è trovata ad affrontare il problema del bene giuridico o, per meglio dire, della situazione giuridica tutelata dalla giurisdizione di cui essa è titolare. Bene giuridico in sè (ambiente, economia pubblica, decoro e reputazione della P.A.) ovvero situazione giuridica patrimoniale, bene, cioè, oggetto di un rapporto patrimoniale riferito ad un soggetto determinato, vale a dire allo Stato o ad altro Ente pubblico.
La vicenda è stata, favorita, al suo sorgere, dalle configurazioni che la stessa responsabilità civile e, quindi, più in particolare, la responsabilità amministrativa di cui conosce la Corte dei Conti, andava assumendo; è stata vivificata, poi, dall'apertura delle stesse situazioni giuridiche, oggetto di tutela, al di là dello stretto diritto soggettivo e dei diritti di credito, sino ad estendersi agli interessi diffusi o adespoti; è stata, infine, negli ultimi anni, ricondotta entro confini più certi, e ciò ad opera della stessa giurisprudenza della Corte dei Conti ed in sintonia con quella fondamentale delle Sezioni Unite della Cassazione, che pure, all'inizio, in verità, aveva offerto qualche dubbia indicazione.
A proposito del danno all'economia pubblica, infatti, si è affermato che il concetto di "bene pubblico" oggetto di tutela innanzi alla giurisdizione della Corte dei Conti, se pure da intendersi in senso lato, in una accezione, cioè, che va al di là delle semplici res e, quindi, comprendente ogni interesse patrimoniale, non può, però, estendersi ad ogni "valore" o interesse che l'ordinamento giuridico mira a tutelare, indipendentemente da una situazione di titolarità giuridica; e, pertanto, per la esistenza di un danno erariale è necessario non solo che sussista un interesse della comunità, ma anche che tale interesse sia divenuto, per scelta dell'ordinamento, l'interesse di un apparato pubblico (Stato o Ente pubblico) e sia economicamente valutabile in quanto facente parte del patrimonio dello Stato o di altro Ente pubblico (Corte Conti, Sez. Riun. 3 giugno 1987, n. 544).
Questi principi non potranno non essere tenuti presenti in presenza di una apertura della giurisprudenza della Corte dei Conti verso campi diversi dalla lesione dello stretto patrimonio e dovranno, quindi, essere tenuti presenti a proposito del danno ambientale, mentre ancora si attendono le pronunce delle Sezioni Unite della Cassazione in riferimento alla lesione della reputazione del decoro della P.A., avendo preferito le Sezioni Riunite della Corte dei Conti soprassedere ad ogni decisione in materia.
Ed è su queste linee di fondo che si muove il problema - che, in tal modo, appare più contingente - della responsabilità dei funzionari e degli amministratori per danno ambientale.
4. Le tematiche della tutela ambientale, invero, sono state assai considerate nel dibattito dottrinario recente sulla responsabilità civile, specie nei due trascorsi decenni.
Risolta presto ed in senso affermativo la questione relativa ai beni, con l'affermarsi dell'esistenza di una responsabilità per eventuali danni all'ambiente, è stata la giurisprudenza della Corte dei Conti ad adoperare per prima lo strumento risarcitorio in funzione di prevenzione del pregiudizio all'ambiente.
Fin dai primi anni '70 il Giudice contabile aveva posto il problema della tutela dell'ambiente in quanto bene appartenente alla collettività, affermando il diritto di quest'ultima, e quindi dello Stato, al risarcimento del relativo danno.
In particolare la Corte (11), sul presupposto che nessuna delle norme che disciplinano il danno erariale ne stabilisce positivamente le specifiche caratteristiche, e che quindi tale concreta individuazione spetta al giudice, ritenne che il pregiudizio arrecato ad un bene ambientale, purché economicamente valutabile, ben potesse costituire presupposto per l'azione di responsabilità amministrativa, sussistendo al riguardo tutti gli elementi richiesti dalla legge (art. 81 ss. L. Cont.: evento dannoso, elemento soggettivo e nesso di causalità). Sempre secondo la Corte dei Conti, sono proprio le norme poste a tutela dell'ambiente, nei suoi diversi aspetti, a dimostrare l'esistenza di un interesse giuridicamente protetto alla conservazione ed al pieno godimento del bene ambientale; interesse che, a sua volta, trova il suo fondamento costituzionale negli artt. 9 e 32 della Carta Fondamentale. In altri termini, l'ambiente veniva ritenuto dalla Corte dei Conti come oggetto di un interesse diffuso protetto dall'ordinamento, la cui lesione si risolve in danno erariale in quanto viene depauperato un bene della collettività organizzata nello Stato.
La tendenza ricostruttiva del danno ambientale, operata dalla Corte dei Conti, assumeva, pertanto, un peso ed un'importanza notevoli ai fini della definizione del concetto di ambiente e di danno risarcibile, anche se l'ottica della Corte era - naturalmente - limitata ai danni arrecati da parte di amministratori e funzionari pubblici.
La prima sentenza del Giudice contabile in materia ambientale fu quella relativa agli scempi edilizi nel Parco Nazionale d'Abruzzo, sent. n. 39 del 1973, poi confermata dalla sentenza delle SS.RR. n. 108 del 1975. In entrambe le occasioni, la Corte precisò che, nel caso dell'ambiente, il bene pubblico danneggiato dal colpevole comportamento degli amministratori era la bellezza paesaggistica, nonché l'ambiente faunistico, floristico ed ecologico, chiarendo altresì, nel contempo, che il vulnus inferto a detto bene costituiva danno patrimoniale valutabile e riferibile allo Stato, ".... il quale esprime e nel quale si identifica l'interesse generale della collettività nazionale danneggiata". A tale ultimo riguardo, l'ultima decisione citata puntualizzò che la giurisdizione in materia spettava alla Corte dei Conti, la quale, ai sensi degli artt. 25 e 103 Cost., rappresentava il Giudice naturale ed esclusivo per la tutela dell'interesse della collettività.
Nella sentenza della Sez. I° n. 86 del 18.9.1980, anch'essa relativa a danni prodotti dall'edificazione in zona protetta del medesimo Parco Nazionale, la Corte affermò che la valutazione economica del danno in questione ".... non era accertabile in termini aritmetici, ma in via equitativa" e che, di esso, i vari amministratori corresponsabili devono rispondere in solido.
Altra decisione importante, in materia, fu quella sulla questione dei "fanghi rossi" di Scarlino, la sentenza della Sez. I° n. 61 dell'8-10-1979. Qui il Giudice affermò che lo Stato aveva un proprio interesse diretto alla salvaguardia dell'ambiente (nella specie, si trattava delle acque marine, tutelate dalla L. n. 963/1965) e che la compromissione di esso costituiva danno erariale ai sensi dell'art. 52 del R.D. n. 1214/1934 - T.U. Corte dei Conti; ciò in quanto ".... la nozione di danno erariale non comprendeva esclusivamente ipotesi finanziarie, quale l'alterazione e turbativa dei bilanci, ovvero patrimoniali, quali la distruzione, sottrazione e danneggiamento di beni demaniali, o il recupero di somme pagate per fatti lesivi commessi dai pubblici dipendenti, ma altresì la lesione di interessi più generali, di natura eminentemente pubblica (interessando tutta la categoria dei cittadini), purché suscettibili di valutazione economica". Veniva poi ribadito che, nell'impossibilità di determinare esattamente l'ammontare del danno, il medesimo avrebbe dovuto essere liquidato in via equitativa, secondo l'ordinario principio di cui all'art. 1226 c.c. Nella decisione d'appello sulla medesima questione, le SS.RR. nella sent. n. 378 del 1984 - nel confermare la sussistenza di danno pubblico nel caso di compromissione dell'equilibrio ambientale, bene tutelato da norme di diritto pubblico - precisavano ancora che detto danno ".... comporta la lesione tanto dell'interesse della collettività, quanto di quello proprio dell'ente esponenziale della collettività stessa, per cui compete al Procuratore Generale della Corte dei Conti promuovere l'azione di responsabilità nei confronti del pubblico dipendente che sia stato causa di tale danno". La Sezione I°, con sent. n. 70 del 1985 ha affermato poi che, nel caso di compromissione del territorio e dell'ambiente, l'ente danneggiato è lo Stato quale rappresentante dell'intera collettività e non già il singolo comune.
Molte altre decisioni hanno ribadito e precisato i concetti innanzi ricordati: Sez. I°, n. 10 del 1982; Sez. Sicilia, n. 1423 del 31.10.1985, la quale ha anche fornito indicazioni circa i principi da tenere presenti per la valutazione equitativa; ancora Sez. Sicilia, n. 1455 del 6.5.1986; Sez. I°, n. 123 del 28.7.1987. Quest'ultima decisione, tra l'altro, aveva anche affrontato il problema dell'ammissibilità dell'intervento in giudizio di un'associazione ambientalista a carattere nazionale, affermandone la legittimazione.
In seguito, tuttavia, come noto, lo sviluppo giurisprudenziale in corso fu bruscamente interrotto dall'intervento del legislatore che, con l'art. 18 della legge 8 luglio 1986, n. 349, ritenne di ricondurre la cognizione del danno all'ambiente nell'alveo dell'ordinaria responsabilità civile, pur se - come ora vedremo - con connotati affatto particolari.
Dalla lettura della relativa norma, infatti, risulta evidente che il Legislatore intese qualificare il danno ambientale come danno pubblico, con l'attribuzione della legittimazione ad agire in capo allo Stato e la sostanziale rottura della bilateralità del rapporto obbligatorio nascente da fatto illecito (12): non agisce chi prova di avere subìto il danno, bensì un soggetto (pubblico) predeterminato, e per giunta - come ha chiarito la stessa Corte Costituzionale (13), non in quanto soggetto che (sia pure in senso lato) ha patito una perdita economica, bensì nella sua funzione di tutela della collettività e degli interessi dell'equilibrio ecologico e sociologico del territorio.
Veniva poi accentuato, nella previsione normativa, il profilo sanzionatorio della relativa responsabilità (14), profilo che prevaleva nettamente su quello riparatorio, tipico della responsabilità aquiliana: l'ammontare del risarcimento veniva stabilito in via essenzialmente equitativa dal giudice, il quale a tale scopo dovrà tenere conto della gravità della colpa del trasgressore e del profitto individuale da questi conseguito. Inoltre, la stessa formulazione letterale del primo comma dell'art. 18 - il quale àncora la responsabilità non già alla commissione di fatti ingiusti, come di regola, ma alla violazione di leggi e provvedimenti - conferma tale profilo sanzionatorio e formula, altresì, un evidente principio di tipicità di tale forma di illecito, in contrasto palese con la nota atipicità che è caratteristica fondamentale della responsabilità civilistica extracontrattuale (15).
In buona sostanza, la legge in argomento operò una deformazione dell'impianto strutturale tipico della comune responsabilità civile aquiliana, convertendo uno strumento di tutela di interessi privati in mezzo di protezione dell'interesse pubblico (16).
Il legislatore così recepì pienamente il modello di illecito pubblico che era stato, sino a quel momento, costruito proprio dalla giurisprudenza della Corte dei Conti ma a misura del processo contabile ed in coerenza con la particolare natura della responsabilità amministrativa, innanzi evidenziata; l'avere attribuito, invece, la relativa giurisdizione in materia al giudice ordinario ha quindi snaturato l'essenza stessa di tale responsabilità (17), oltre a creare numerosi problemi di ordine pratico.
Altra incongruenza della norma, messa in luce da più parti, è stata la privazione della legittimazione ad agire in capo ai privati ed alle associazioni ambientaliste.
E' tuttavia noto che la Corte Costituzionale, chiamata a pronunziarsi circa la legittimità costituzionale tanto del primo comma del predetto art. 18 (relativamente all'esclusione della giurisdizione della Corte dei Conti (18)), quanto del secondo comma (negazione della legittimazione ad agire ai privati), ha dichiarato l'infondatezza di tutte le questioni prospettate, confermando la piena costituzionalità della disciplina normativa attuale (19).
5. Da questa ricognizione è evidente che la vigente regolamentazione della responsabilità per danno all'ambiente ha un notevole debito di riconoscenza, come innanzi si accennava, verso la giurisprudenza della Corte dei Conti, la cui opera interpretativa è stata elevata a rango di norma positiva dal suddetto art. 18 L. n. 349/86 (20), nel suo primo comma. Ed invero, la concreta disciplina dell'obbligazione risarcitoria ricalca pressoché esattamente le regole che presiedono al giudizio di responsabilità amministrativa innanzi al Giudice contabile; al contrario, difficilmente la suddetta normativa si inquadra in quella dell'azione civilistica per responsabilità aquiliana.
Innanzi tutto, va posto in risalto come il presupposto fondamentale dell'azione risieda qui nella violazione di norme e non già nella lesione ingiusta di altrui posizioni giuridiche soggettive (donde la su accennata tipicità dell'illecito ambientale e la sua natura essenzialmente sanzionatoria).
In secondo luogo, la regola del settimo comma dell'art. 18 fissa, in caso di concorso, un principio del tutto opposto a quello generale di cui all'art. 2055 c.c. (solidarietà dell'obbligo risarcitorio): infatti la norma afferma che ".... ciascuno risponde nei limiti della propria responsabilità individuale". Regola, quest'ultima, pressoché identica a quella dell'art. 82 della L. Cont., il quale pure, di regola, limita la responsabilità di ciascun coobbligato, nei giudizi di responsabilità innanzi alla Corte dei Conti, alla rispettiva efficienza causale nella produzione del danno.
Ancora, il sesto comma stabilisce che la liquidazione equitativa del giudice civile dovrà tenere conto, tra l'altro, della gravità della colpa individuale. Norma, quest'ultima, simile - mutatis mutandis (21) - a quella sul cd. potere riduttivo attribuito alla Corte dei Conti la quale, in caso di condanna per danno erariale, può limitare l'addebito a ".... tutto o parte" del danno prodotto o del valore perduto (art. 52 R.D. n. 1214/1934 - T.U. Corte dei Conti). Gli altri parametri di cui tener conto ai fini della determinazione equitativa, sono anch'essi analoghi a quelli elaborati dalla giurisprudenza del Giudice contabile per l'applicazione del potere riduttivo: il costo del ripristino, il profitto conseguito dal trasgressore, ecc.
E' pertanto indiscutibile che la nuova disciplina della responsabilità per danno ambientale è assai più assimilabile a quella della responsabilità amministrativa innanzi alla Corte dei Conti che a quella civilistica innanzi all'A.G.O., cui pure è assegnata la relativa cognizione.
Va comunque evidenziato, per terminare sul punto, che la pretesa risarcitoria azionata ai sensi dell'art. 18 L. n. 349/86 dallo Stato in qualità di ente esponenziale degli interessi della collettività relativi ad un bene di cui è pacifica la natura pubblica, non esclude la concorrente azione del singolo soggetto, leso nei suoi particolari interessi dalla medesima azione illecita; la pretesa risarcitoria di quest'ultimo, tuttavia, sarà al di fuori dell'àmbito di applicazione della nuova normativa, restando regolamentata dall'ordinaria azione aquiliana ex art. 2043 c.c.
In altri termini, l'art. 18 cit. è destinato a risolvere il problema della tutelabilità degli interessi diffusi, mentre, nel caso di lesione degli specifici diritti di un soggetto determinato, opera la regola comune.
Passando ad esaminare in concreto la giurisprudenza del Giudice civile in materia di responsabilità per danno ambientale, va detto come essa, oltre a non essere particolarmente copiosa, risulta anche, nel complesso, meno coraggiosa ed innovativa di quella, già vista, della Corte dei Conti (22).
Le difficoltà operative della "ibrida" disciplina della responsabilità per danno ambientale, di cui all'art. 18 L. n. 349/86, sembrano essere confermate.
La prima sentenza di rilievo della Cassazione in tema di responsabilità per danno ambientale - quella del 1988 (SS. UU., n. 1491 del 12.2.1988) - riconobbe ad un comune la facoltà di adire il Giudice, anche con istanza di accertamento tecnico preventivo. Con la medesima decisione, confermata da SS.RR., n. 440 del 25.1.1989, la Cassazione confermava poi che la nuova disciplina attributiva della giurisdizione in materia all'A.G.O. trovava applicazione anche nei giudizi in corso (come del resto già riconosciuto dalla Corte dei Conti). Con la sentenza n. 12133 del 21.12.1990, la Cassazione ha parimenti riconosciuto la facoltà di un comune di agire in giudizio avverso i lavori di costruzione di una centrale termonucleare.
La sentenza della Cassazione, Sez. I°, n. 4362 del 9.4.1992 - relativa ad una vicenda di illegittimo abbattimento di piante nel Parco Nazionale d'Abruzzo - ha affermato che "l'ambiente in senso giuridico costituisce un insieme che, pur comprendendo vari beni .... si distingue ontologicamente da essi e s'identifica in una realtà priva di consistenza materiale, ma espressiva di un autonomo valore collettivo costituente, come tale, specifico oggetto di tutela da parte dell'ordinamento .... rispetto ad illeciti, la cui idoneità lesiva va valutata con specifico riguardo a siffatto valore ed indipendentemente dalla particolare incidenza verificatasi su una o più delle dette singole componenti .... dovendosi avere riguardo non tanto alla mera differenza tra il saldo attivo del danneggiato prima e dopo l'evento lesivo, quanto alla sua idoneità, alla stregua di una valutazione sociale tipica, a determinare in concreto una diminuzione dei valori e delle utilità economiche di cui il danneggiato può disporre, svincolata da una concezione aritmetico - contabile". La Cassazione ha quindi confermato, in tale decisione, le caratteristiche e gli elementi essenziali del danno ambientale, già identificati dalla Corte dei Conti nelle sentenze innanzi citate, pervenendo così alla condanna degli amministratori responsabili del danno pubblico in questione.
Il principio sopra stabilito è stato ribadito dalla sentenza della Sez. III°, n. 5650 del 19.6.1996, con la quale la Cassazione ha anche precisato che l'ambiente, inteso in senso unitario come bene pubblico complesso, assurge a bene immateriale, la cui natura non preclude la doppia tutela, patrimoniale (dei singoli beni, da parte del soggetto leso) e non patrimoniale. Principio, quest'ultimo, già peraltro espresso dalla Sez. I° (n. 9211 dell'1-9-1995 la quale ha chiarito che nell'azione di risarcimento del danno ambientale è necessario per l'ente attore (nella fattispecie si trattava di un comune) distinguere tra danni a singoli beni di proprietà pubblica o privata (i quali trovano tutela nelle regole ordinarie) e danno all'ambiente considerato in senso unitario, il cui profilo sanzionatorio - è stato ancora precisato - ".... comporta un accertamento che non è quello del mero pregiudizio patrimoniale, bensì della compromissione dell'ambiente, vale a dire della lesione in sè del bene ambientale".
Relativamente all'intervento in giudizio delle associazioni ambientaliste, la Corte d'Appello di Trento, con sentenza n. 603 del 9.6.1987 - in un giudizio penale contro alcuni amministratori per reati ambientali, nel quale era intervenuta quale parte civile un'associazione - ha stabilito che dette associazioni possono chiedere la condanna degli amministratori colpevoli al ripristino dello stato dei luoghi, di cui all'ottavo comma dell'art. 18 L. n. 349/86, solamente quando il giudizio sia stato promosso dagli enti pubblici legittimati a proporre il relativo giudizio ex art. 18 cit.
Un'interessante decisione della Cassazione civile è poi SS.UU., n. 7677 del 23.6.1992, con la quale - in un caso di pavimentazione e bitumazione di strada in una zona di rilevante interesse archeologico, opere ordinate illecitamente e in seguito rimosse - è stato precisato che il danno erariale conseguente agli illegittimi esborsi subìti dall'ente a causa di quelle opere resta competente a conoscere la Corte dei Conti, mentre al Giudice civile è devoluta la giurisdizione con riguardo al danno di tipo ambientale, residuante per effetto dell'inidoneità della suddetta rimozione dei manufatti all'integrale ripristino dello stato dei luoghi.
6. Comunque, la questione fondamentale riguardo all'applicazione ed all'operatività della nuova disciplina sulla responsabilità degli amministratori e funzionari pubblici per danno all'ambiente, è quella relativa alla concreta azionabilità del relativo giudizio.
Ci si vuole riferire, in particolare, alla circostanza che i soggetti legittimati a proporre l'azione medesima sono, in definitiva, gli stessi cui spettano i poteri di tutela dei beni pubblici e dell'ambiente in particolare. Ciò implica che - specie nel caso degli enti territoriali minori - potrà essere assai frequente che le figure esponenziali di detti enti si trovino ad essere, contemporaneamente, attori e convenuti del giudizio innanzi all'A.G. civile, essendo tutt'altro che teoriche le possibili fattispecie di illegittimo uso dei poteri relativi alla conservazione dei beni o alla disciplina urbanistica, proprio da parte di quegli stessi soggetti chiamati dal legislatore ad azionare la responsabilità per danno all'ambiente. Appare quindi evidente il vizio di fondo della norma dell'art. 18 L. n. 349/86, cioè la mancanza di un'azione pubblica ed obbligatoria per l'attivazione del giudizio (23), fatto questo che rischia di vanificare seriamente le possibilità operative della disposizione.
In un tale contesto, le stesse possibilità di intervento del P.M. presso la Corte dei Conti sono ridottissime, limitandosi esse alle sole evenienze (più che altro teoriche) in cui il P.M. stesso chieda di intervenire nel giudizio civile ex art. 100 c.p.c. o, ancora, nei casi di comportamento illecito da parte dell'amministratore o impiegato abbia causato contemporaneamente danni materiali ed ambientali; in tale ultima ipotesi l'attivazione del - necessario - giudizio innanzi al Giudice contabile per la responsabilità amministrativa potrebbe servire da stimolo per il promuovimento della contemporanea azione ex art. 18 cit., ma di sicuro non ha alcuna forza cogente in tal senso.
Lo stesso ricorso alle norme penali nei casi di omissione dell'azione civile da parte degli enti appare quasi sempre inutile o inattuabile. Basti pensare al reato di cui all'art. 328 c.p. (omissione di atti d'ufficio); la forza deterrente di quest'ultima norma è inesistente in caso di inerzia da parte dell'ente che dovrebbe promuovere il giudizio di responsabilità per danno ambientale: perché ricorra l'ipotesi del reato ex art. 328 c.p., infatti, è necessario che l'inerzia in questione riguardi attività dovute, mentre l'azione di responsabilità ex art. 18 L. n. 349/86 cit., non riveste - come sopra lamentato - carattere obbligatorio. Nè a migliori risultati porterebbe la diversa previsione del reato di abuso d'ufficio (art. 323 c.p.), per le stesse ragioni innanzi precisate, cioè la mancanza di obbligatorietà dell'azione ex art. 18 L. n. 349/86 cit.
Altro problema di notevole rilievo sul piano pratico, anche se non riguarda specificamente amministratori e funzionari, è poi rappresentato dal richiamo, operato dal legislatore, all'illegittimità del comportamento dell'agente quale condizione per l'esperibilità dell'azione ex art. 18 cit.; di conseguenza, l'azione per danno ambientale è impossibile nei confronti dei privati che abbiano commesso danni sulla base di provvedimenti autorizzatori illegittimi, come ha chiarito la stessa Cassazione. Va quindi evidenziato che, se il requisito della illegittimità del comportamento in linea di principio può apparire necessario a proposito dei danni causati da soggetti pubblici, pur tuttavia l'estensione generalizzata di tale inciso nel contesto civilistico di una responsabilità costruita sui canoni di quella aquiliana - che viceversa è caratterizzata dal più lineare elemento della "ingiustizia" del danno - sicuramente è causa di limitazioni e difficoltà applicative nella realtà pratica; quanto sopra per confermare il generale negativo giudizio, sopra espresso, circa l'inopportunità di trasferire, sic et simpliciter, lo schema della responsabilità amministrativa dal suo giudice naturale (la Corte dei Conti) al Giudice ordinario.
Sempre con riferimento al requisito dell'illegittimità richiamato dalla legge, va inoltre chiarito che detta illegittimità deve riguardare norme specifiche, di diretta tutela dell'ambiente (24), data anche la natura sanzionatoria, ormai pacifica, di tale forma di responsabilità. Spetterà quindi all'interprete, di volta in volta, non solo individuare la legge violata nella fattispecie, ma anche se quella normativa è riconducibile ad uno dei settori di tutela dell'ambiente e, di conseguenza, se una sua violazione si traduce, di per se stessa, in un danno all'ambiente medesimo. Nel concreto, è stato evidenziato come non sempre siano riconducibili all'art. 18 cit., le violazioni delle normative urbanistiche (25), vale a dire le ipotesi, almeno astrattamente, causative dei danni più evidenti al bene - ambiente.
7. Come vedesi, le possibilità di una efficace tutela del bene ambiente, attraverso il giudizio di responsabilità per danno ambientale, specie nei confronti dei funzionari e degli amministratori, sono piuttosto limitate.
Ben diverso sarebbe stata la conclusione qualora l'art. 18, più volte citato, fosse stato approvato nella sua originaria stesura e che pur pervenne all'approvazione di un ramo del Parlamento.
La esplicita previsione nel 2° comma dell'art. 18 di una responsabilità diretta dei funzionari e degli amministratori per il danno ambientale avrebbe consentito di perseguire gli stessi per una fattispecie che, peraltro, nel 1° comma dell'art. 18 trovava finalmente nell'ordinamento la sua tipizzazione. Si è, invece, pervenuti, a mezzo dell'esplicito richiamo dell'art. 22 del d.P.R. n. 3 del 1957, alla configurazione di una improbabile responsabilità indiretta, come è dimostrato dalla pressoché nulla applicazione della norma nell'arco di un decennio dalla sua vigenza.
E' vero che, attraverso la previsione della responsabilità diretta, altri inconvenienti si sarebbero potuti avere.
La tipizzazione del danno non avrebbe, invero, fatto venir meno i pericoli di inconvenienti che derivano dall'articolata procedimentalizzazione di talune attività della P.A. e dal connesso sorgere di responsabilità, specie allorché una tale procedimentalizzazione coinvolga più soggetti, si sviluppi in più fasi e sottostia a regole molteplici modellate sovente su clausole generali dall'ampio spettro applicativo.
I procedimenti per l'applicazione dei vincoli paesistici e per la formazione dei piani territoriali presentano questi pericoli, e la previsione di norme di comportamento per la P.A. e per i funzionari aumenta le ipotesi delle loro responsabilità.
Da tempo, invero, si è osservato che, affinché ricorra la responsabilità della P.A. verso terzi nonché quella dei funzionari nei confronti della P.A., è necessario la violazione di regole di comportamento proprie della P.A. e dei pubblici funzionari.
Il proliferare di queste regole aumenta, di conseguenza, le ipotesi di responsabilità.
Inoltre, il modo di essere e di svolgersi del procedimento con il suo fine di far emergere gli interessi coinvolti, di valutarli e di ponderarli alla stregua delle norme di comportamento (ragionevolezza e relativa adeguatezza e proporzionalità, economicità, efficienza, la stessa indeterminatezza del bene o interesse che va perseguito, ecc.) e con gli oneri di partecipazione che sono a carico del responsabile, apre il campo a diverse ipotesi di responsabilità sino a configurare il pericolo che il giudizio di responsabilità possa confondersi con una replica dell'esercizio della discrezionalità.
Ad un tale pericolo, in verità, da tempo, per quanto riguarda la responsabilità amministrativa dei pubblici funzionari, la giurisprudenza della Corte dei Conti ha cercato di porre rimedio, e, seppure è riconosciuta la sindacabilità dell'attività discrezionale, si è da tempo affermato che il giudizio sulla idoneità delle scelte va operata non ex post ma ex ante, e che la razionalità delle scelte va verificata non solo quando essa si presenti al limite, tale configurare una sostanziale irrazionalità, ma anche con una valutazione della compatibilità delle scelte stesse con criteri desumibili dalla ponderata conoscenza che si richiede nelle esperienze del settore e delle realtà sulle quali, con l'azione da intraprendere, si intende incidere.
In ogni caso, resta il pericolo della denunciata duplicazione e di una paralizzante estensione della possibilità di incidenza della giurisdizione della Corte dei conti, specie a seguito della sua diffusione in tutto il territorio nazionale.
Per altro verso, la situazione attuale neppure può dirsi soddisfacente.
La sostanziale esclusione della giurisdizione della Corte dei Conti nei confronti dei pubblici funzionari per il danno ambientale e la situazione di quasi immunità dalla responsabilità civile in cui di fatto essi versano - com'è documentato da un'indagine sulla giurisprudenza edita - induce ad una riflessione e ad un ripensamento della disciplina legislativa vigente.
La verità è che la tutela di determinati interessi non può essere affidata soltanto ad un momento sanzionatorio ancorché parzialmente riparatorio.
Infatti, anche a proposito della responsabilità dei funzionari e degli amministratori per il danno ambientale si deve ribadire l'assunto al quale da tempo si è pervenuti a proposito dei reati contro la P.A. e che meraviglia che non si sia ripetuto con la dovuta frequenza ed il necessario rigore nei dibattiti che, specie da qualche anno, particolarmente, si sono riaccesi.
Sino dal sorgere del fenomeno del frequente intervento del giudice penale nel campo della P.A. fu osservato che l'accadimento - una vera patologia - era dovuto al venir meno della P.A. come ordinamento in sè concluso, come ordinamento cioè che in sè stesso, nei suoi organi, nelle sue procedure, nei suoi istituti di garanzia, doveva trovare gli accorgimenti ed i rimedi per prevenire devianze ed ovviare a disfunzioni.
Un tale assunto, insieme a quello di una del tutto carente partecipazione ad essa della dottrina e della esperienza di diritto amministrativo, non fu tenuto presente neppure nella riforma della P.A. del 1986.
Parimenti, per la responsabilità amministrativa, essa, ancorata a regole certe ed a scelte equilibrate, senza dubbio deve sussistere, ma deve comunque rimanere residuale.
8. Nel caso particolare, la normativa in materia ambientale contempla alcune specifiche possibilità di azione diretta degli organi della p.a., la prima e più nota delle quali è rappresentata dalla valutazione di impatto ambientale, di cui all'art. 6 della legge in argomento.
L'art. 8 della stessa L. 349/86 dispone, inoltre, che l'(allora) istituendo Ministero dell'Ambiente possa esercitare poteri ispettivi nei confronti degli enti inadempienti, giungendo fino alla diffida, nei confronti di questi ultimi, ad adempiere entro un congruo termine o all'adozione di ordinanze a carattere inibitorio o anche sostitutivo. Il successivo art. 8 della legge 3 marzo 1987, n. 59, recante disposizioni transitorie ed urgenti per il funzionamento del Ministero dell'Ambiente, ha poi previsto - oltre ai poteri ispettivi del Ministero, di cui sopra - la possibilità per il Ministero medesimo di intervenire in situazioni di grave pericolo per l'ambiente con ordinanze contingibili ed urgenti, aventi peraltro durata non superiore a sei mesi.
Gli stessi istituti, qui oggi approfonditi, possono essere, nei sensi ora detti, dei validi strumenti.
Nel concreto, non sembra, però, che l'applicazione delle suddette disposizioni abbia finora dato i risultati sperati per una migliore e più ampia tutela del bene ambientale.
Pur tuttavia, si resta convinti che uno dei primi rimedi per riportare l'azione amministrativa alle sue rette funzioni risiede - come del resto è stato indicato da più parti, non solo con riferimento alle tematiche ambientali - anzitutto nell'ammodernamento e nell'aggiustamento in un corretto esercizio e in un miglioramento delle misure amministrative di garanzia, nell'apprestamento, cioè, di rimedi posti all'interno degli stessi pubblici apparati.
E, di conseguenza, l'auspicio non può essere che quello già altre volte formulato: che, cioè, nell'ambito della stessa P.A. ed all'interno della sua organizzazione, nella contestualità dello svolgimento dell'azione amministrativa, si affermino e si applichino le opportune ed immediate forme di tutela, a garanzia del pubblico interesse in funzione del quale amministratori e dipendenti pubblici sono chiamati ad operare.
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(1) Cfr. Relazione al 42° Convegno di Varenna, su "Procedimenti amministrativi e responsabilità". In proposito, comunque, cfr. Alpa e Bessone, I fatti illeciti, in Trattato di diritto privato, diretto da P. Rescigno, Obbligazioni e contratti , XIV, t. 6, Torino 1982, 464 ss.
(2) Alpa e Bessone, 465.
(3) Alpa e Bessone, op. loc. cit.
(4) Il mutamento giurisprudenziale per cui la responsabilità amministrativa di natura contrattuale, veniva ritenuta, innovando, di natura extracontrattuale è attribuita alla Corte dei Conti, sez. I, 4 luglio 1949 n. 32 e, quindi, sez. riunite 28 maggio 1956 n. 51; 11 novembre 1954 n. 54.
(5) Cass. SS. UU. 20 luglio 1968 n. 2660.
(6) Cass. SS.UU. n. 5467/1979.
(7) C. Vitta, Contrattualità della responsabilità.
(8) F. Garri, La responsabilità per danno erariale, Milano, 1965.
(9) L. Schiavello, Rischio e responsabilità patrimoniale per deviazione delle attribuzioni di ufficio, Napoli, 1967.
(10) Maddalena, Per una nuova configurazione della responsabilità amministrativa, in Cons. Stato, 1976, 831.
(11) Corte dei Conti, SS.RR., 20-12-1975, n. 108.
(12) Come messo in evidenza, tra gli altri, da L. Bigliazzi Geri, in Bigliazzi Geri - Breccia - Busnelli - Natoli, Diritto civile, 3° vol., 1990, 773 ss.
(13) Corte Cost., 30-12-1987, n. 641.
(14) Cfr., al riguardo, L. Bigliazzi Geri, L'art. 18 della legge n. 349 del 1986 in relazione agli artt. 2043 e ss. del codice civile, in Riv. Trim. degli Appalti, 1987, 1157.
(15) Cfr. il noto Alpa e Bessone, Atipicità dell'illecito, Milano 1980.
(16) Ancora Bigliazzi Geri, Diritto civile cit., 775.
(17) La critica è di P. Maddalena, Il danno all'ambiente tra giudice civile e giudice contabile, in Riv. Critica di Diritto privato, 1987, 445 ss. In senso invece sostanzialmente favorevole all'attribuzione della giurisdizione all'A.G.O., cfr. L. Moscarini, Responsabilità aquiliana e tutela ambientale, in Riv. di Diritto civile, 1990, 503 ss.
(18) Questione sollevata ripetutamente dalla Corte dei Conti con ordinanze nn. 107/1987 (SS.RR.); 81/1987 e 12/1989 (sez. I°); 28/1987 (sez. II°).
(19) Cfr. la sentenza n. 641 del 1987 cit., nonché le successive ordinanze nn. 719/1988; 898 e 1162/1988; 483/1989; 195/1990.
(20) Come riconosciuto da Moscarini, op. cit., 505.
(21) Infatti è da tener presente che il potere riduttivo del Giudice contabile attiene non già alla quantificazione del danno, bensì alla determinazione della parte di tale danno che può essere posta a carico del responsabile (il citato art. 52 R.D. n. 1214/1934 - T.U. Corte dei Conti dice chiaramente che la Corte dei Conti "una volta accertato il danno, può porre a carico del responsabile tutto o parte ....")
(22) Come del resto già fatto notare dalla dottrina: cfr. Moscarini, op. cit., 492; Colombini, op. cit., 1094.
(23) G. Colombini, Ancora della mancata tutela dell'ambiente, Foro Amm., 1990, 1096.
(24) G. Morbidelli, Il danno ambientale nell'art. 18 L. 349/86. Considerazioni introduttive, Riv. Crit. Dir. Priv., 1987, 599.
(25) Morbidelli, op. cit., 607 ss.

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