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Il risarcimento del danno ambientale nell'evoluzione giurisprudenziale

di Pietro Mastrorilli

(1996)

 

1. La nozione di ambiente nella recente evoluzione della giurisprudenza e il concetto
di danno ambientale (art. 18, comma 10, L. 349/1986).

    Il lungo e tormentato dibattito che ha condotto alla stesura dell'art. 18 della L. 349 del 1986 è stato cagionato dal fatto che la nostra Costituzione, nata in un periodo nel quale non era compiutamente avvertita la rilevanza delle problematiche ambientali, non ha ad esse riservato particolare attenzione.

L'unico riferimento ai temi di carattere ambientale è, infatti, quello contenuto nella seconda parte dell'art. 9 ("la Repubblica ......... tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione") che, in considerazione della sua scarsa incisività, mal si prestava a configurare un vero e proprio "diritto all'ambiente salubre", di rilevanza costituzionale, in capo all'uomo ed alla comunità cui egli appartiene.

La lacuna venne, come al solito, colmata, sia pure tramite un "espediente", e, quindi, in modo parziale e limitato, dalla giurisprudenza.

La Corte di cassazione a sezioni unite, con la nota sentenza n. 5172 del 6 ottobre 1979 (edita in numerose riviste, tra cui in Nuovo dir. 1981, 193; in Giust. civ. 1980, I, 357; ed in Resp. civ. e prev. 1979, 715), utilizzando come punto di riferimento l'art. 32 della Costituzione (anziché il citato art. 9), ebbe ad affermare che il diritto alla salute "si presenta non solo come mero diritto alla vita ed all'incolumità fisica, ma (anche) come vero e proprio diritto all'ambiente salubre...".

In questo modo venne ampliata la portata dell'art. 32, sì da consentire la tutela di situazioni varie e complesse, aventi, tuttavia, come denominatore comune gli effetti negativi che determinate attività esplicano sulla salute del singolo; non va infatti dimenticato che l'importante affermazione delle Sezioni Unite è stata resa in una fattispecie (azione di danno temuto intrapresa da alcuni soggetti nei confronti della cassa del mezzogiorno che aveva intrapreso la costruzione di un depuratore di rifiuti dal quale provenivano esalazioni e rumori) in cui l'insalubrità dell'ambiente si prestava ad arrecare "nocumento al benessere biologico e psichico" dei privati che avevano intentato il giudizio.

Indubbiamente importante è tuttavia lo sforzo operato dalla giurisprudenza, soprattutto di merito, che, successivamente alla menzionata sentenza del 1979, sebbene non sia riuscita a configurare un diritto all'ambiente salubre in termini autonomi rispetto al diritto alla salute, ha, di fatto impiegato quest'ultimo non tanto per consentire una tutela risarcitoria ai danneggiati, quanto per impedire l'esercizio di attività dannose da parte di terzi (per un'ampia casistica di decisioni in merito, v. Franzoni, fatti illeciti, 1993, Bologna, pp. 1043 e segg.).

Senz'altro maggiore è stato invece lo sforzo operato dalla giurisprudenza della Corte dei Conti che, invero, quale giudice deputato a valutare gli illeciti posti in essere da funzionari ed impiegati pubblici che cagionano danni patrimoniali all'erario (artt. 82, 10 comma, L. contenz. St. e 52 T.U. imp. civ.) ha indubbiamente ricevuto maggiori sollecitazioni ad affrontare la tematica del danno ambientale.

Tale possibilità è stata consentita dalla progressiva tendenza della Corte ad estendere la definizione di "danno erariale", non più inteso come diminuzione patrimoniale rilevabile dalle scritture contabili (c.d. danno computistico e/o ragionieristico), ma anche come danno pubblico alla collettività, ove questo sia suscettibile di valutazione economica.

Una volta affermato detto principio, infatti, la Corte dei Conti si è vista costretta ad esaminare, nel merito, non poche fattispecie di danno ambientale ed a cercare, quindi, di fornire una definizione dello stesso.

Ecco, dunque, che l'ambiente è stato ritenuto un "bene immateriale in senso giuridico, destinato a beneficio della collettività...." (Corte dei Conti, Sez. I, 15-5-1973 n. 39, in Foro amm. 1973, I, 3, 247; in dottrina aveva precedentemente qualificato l'ambiente come un bene giuridico Predieri, Significato della norma costituzionale sulla tutela del paesaggio, in AA.VV., Urbanistica, tutela del paesaggio, espropriazione, Milano, 1969), sicché la sua lesione costituisce a tutti gli effetti un danno per lo Stato, "sia sotto il profilo del depauperamento di un bene che costituisce patrimonio della collettività, sia sotto il profilo degli oneri finanziari che lo Stato stesso pur essere chiamato a sostenere in dipendenza dell'evento lesivo" (Corte dei Conti, Sez. I, 8-10-1979 n. 61, in Foro it., III, 593).

Con l' art. 18 della legge 18-7-1986 n. 349 il danno ambientale viene svincolato dalle strettoie imposte dalla necessità di individuare un danno alla salute o all'erario.

Tale novità, tuttavia, se risultava di tutta evidenza in relazione al venir meno della necessità, per il giudice ordinario, di valutare la sussistenza di un danno alla salute, destava qualche problema con riferimento alla possibilità di prescindere dalla individuazione di un danno per l'erario.

Ogni dubbio è stato tuttavia dissipato dalla giurisprudenza; in particolare, le Sezioni Unite della Suprema Corte hanno acutamente evidenziato che, con la nuova legge, "l'accertamento del danno per l'erario (o comunque per le finanze dell'ente) non si pone quale momento intermedio indispensabile per il collegamento tra il verificarsi della lesione del bene protetto e degli interessi ad esso collegati, da un lato, e l'insorgenza del diritto al suo ristoro ed alla sua eliminazione, anche per via giurisdizionale, dall'altro".

Infatti, "poiché dalla condotta dell'agente possono scaturire, e normalmente scaturiscono, oltre ad effetti dannosi istantanei, anche sequele di effetti lesivi permanenti o destinati a rinnovarsi o ad aggravarsi nel tempo futuro, ben si comprende come la condanna al ripristino dei luoghi a spese del responsabile (in questo senso l'ottavo comma dell'art. 18 L. 349/1986) assuma posizione dominante tra le forme risarcitorie, in virtù di deroga al disposto dell'art. 2058 c.c.; e costituisca, pertanto, la misura privilegiata da adottare, sol che sia "possibile", a preferenza della condanna al risarcimento pecuniario, in quanto essa sola idonea a sopprimere la fonte della sequela di danni futuri (a volte di difficile previsione e di ancor di più difficile quantificazione in termini monetari attuali)" (Cass. sez. un. 25-1-1989 n. 440, edita in numerose riviste, tra cui in Corr. giur. 1989, 505; Giust. civ. 1989, 560; Foro amm. 1989, 529; Riv. giur. amb. 1989, 97).

In sostanza, la possibilità, anzi la doverosità per giudice di emettere, ove possibile, pronunzie di natura ripristinatoria, svincola del tutto il danno ambientale dalla necessità di accertare sempre e comunque un pregiudizio per l'erario.

Per il resto, la nozione di danno ambientale tenuta presenta dal legislatore con l'art. 18 sembra recepita dalla giurisprudenza della Corte dei Conti sopra evidenziata.

Il danno all'ambiente viene cioè inteso, pure dal legislatore, come un danno ad un bene unitario (l'art. 18 parla di ambiente puramente e semplicemente, senza alcuna particolare precisazione in ordine ai suoi elementi costitutivi), appartenente alla collettività e di carattere dichiaratamente pubblico, posto che solo lo Stato o l'ente territoriale sul quale insta il bene colpito possono esercitare la tutela ivi prevista (commi 10 e 30), mentre è cittadini sono abilitati solo a "denunciare" è fatti dannosi (comma 40).

Tale interpretazione è stata condivisa dalla Corte Costituzionale che, nella nota sentenza n. 641 del 30-12-1987 (edita in Foro It., 1988, I, 694, 6), ha evidenziato che l'ambiente, nonostante la molteplicità degli aspetti in cui si estrinseca, ha "natura" e "sostanza di bene unitario", la cui protezione è imposta da precetti costituzionali (art. 9 e 32 Cost.), "per cui esso assurge a valore primario ed assoluto"; la Consulta, inoltre, ha sottolineato che le norme a tutela dell'ambiente esprimono l'esigenza di "un habitat naturale nel quale l'uomo vive ed agisce e che è necessario alla collettività e, per essa ai cittadini...".

La concezione pubblicistica fatta propria dal legislatore è stata, in seguito, evidenziata pure dalle Sezioni unite della Cassazione (Cass. sez. un. 25-1-1989 n. 440 cit.) che hanno qualificato espressamente l'ambiente come un bene immateriale, giuridicamente riconosciuto e tutelato nella sua unitarietà, la cui lesione si accompagna "alla menomazione di altri beni o interessi collegati ai profili in cui quella entità unitaria pur essere scomposta e che, secondo la corrente accezione dottrinaria, riguardano:
a) l'ambiente come assetto del territorio;
b) l'ambiente come ricchezza di risorse naturali;
c) l'ambiente quale paesaggio nel suo valore estetico e culturale;
d) l'ambiente quale condizione di vita salubre"
Su questa scia la Corte di cassazione civile (sez. I°) ha di recente qualificato l'ambiente come "un insieme che, pur comprendendo vari beni o valori - quali la flora, la fauna, il suolo, le acque, ecc. - si distingue ontologicamente da questi e si identifica in una realtà, priva di consistenza materiale, ma espressiva di un autonomo valore collettivo, costituente, come tale, specifico oggetto di tutela da parte dell'ordinamento, con la L. 8-7-1986 n. 349" (Cass., 9-4-1992 n. 4362, inedita).
 
    Ancora oltre è andata di recente la Corte di cassazione penale (sez. III) la quale, dopo aver confermato che l'ambiente costituisce una bene "unitario", ha sviluppato lo spunto delle Sezioni unite - che, come visto, avevano considerato "il valore estetico - culturale" del paesaggio come uno dei molteplici profili in cui è scomponibile il bene "ambiente" - giungendo così ad affermare che in esso sono ricomprese non solo le risorse naturali ma anche "il patrimonio storico - artistico ... sicché ambiente è il contesto qualificato dalle risorse naturali e dalle stesse opere dell'uomo più significative giuridicamente protette ..." (Cass., sez. III penale, 15-6-1993, in Riv. giur. amb. 1995, 481; in senso conforme, sia pure sulla scorta di diverse argomentazioni, Pret. Forlì, Sez. Cesena, 18-1-1992, inedita, cit. da Verardi, Raccolta di massime in materia di risanamento del danno ambientale e ruolo delle associazioni ambientaliste nel giudizio penale, in Quaderni C.S.M., n. 79/1995, pp. 710 - 711).
Nel motivare tale estensione del concetto di ambiente la S.C. muove oltre che dal contenuto di numerose direttive CEE (molte delle quali attuate dal nostro ordinamento: v. art.3 Direttiva n. 337 del 27-6-1985), anche da alcune norme precettive della nostra legislazione, quali la legge 16-4-1971 n. 171 recante disposizioni di "salvaguardia dell'ambiente paesistico, storico, archeologico, artistico della città di Venezia e della sua laguna" e la legge n. 431/1985 (che ha integrato l'art. 82 del D.P.R. n. 616 del 1977), titolata "per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale" che ricomprende "le zone di interesse archeologico" (art. 1 bis lettera m).

Più sottile è invece il ragionamento operato dal Consiglio di Stato che dopo aver rilevato - precorrendo il dictum della Cassazione penale - che la legge 431/1985, in effetti, attribuisce valore ambientale ex lege ad alcune categorie di beni - tra cui anche le zone archeologiche (art. 1 bis lettera m cit.) - tradizionalmente ricompresi tra è beni culturali, osserva che lo stesso art. 82, al comma successivo, esclude dal vincolo paesistico le aree archeologiche rientranti nei centri abitati (trattasi delle aree ricadenti in zona A o B), concludendo nel senso che, in tali ultimi casi, "non è possibile ricondurre la tutela dell'interesse archeologico nell'ambito oggettivo dell'interesse ambientale" (Cons. Stato, Sez. IV, 28-2-1992 n. 223 in Giust. civ. 1992, 1961).

Tale passaggio della motivazione che sembra rivestire carattere meramente classificatorio, finisce,
in realtà, per provocare conseguenze quanto mai rilevanti sotto il profilo - che verrà in seguito esaminato - della individuazione delle associazioni ambientalistiche legittimate ad agire in giudizio
(v. paragrafo 3°).

La giurisprudenza amministrativa, pertanto, a differenza di quella civile e penale, sembra preoccupata dal pericolo di una eccessiva dilatazione della nozione di ambiente; tale preoccupazione, invero, emerge da un altro passo della motivazione della citata decisione del Consiglio di Stato che, nel tentativo di porre un limite sufficientemente preciso alla suddetta nozione, ammonisce che è all'elenco delle attribuzioni del Ministero dell'ambiente che bisogna fare riferimento per identificare un concetto di ambiente; quest'ultimo, pertanto, "è un bene comprensivo dei profili naturalistici (parchi e riserve) del territorio nonché delle immissioni idonee a provocare inquinamento idrico, acustico, atmosferico, della salute del cittadino, ecc., ma non è tale da abbracciare ogni valenza naturalistica e sociale che abbia come unico riferimento definizioni extragiuridiche facenti leva sull'idea di habitat in cui vivono gli uomini e gli animali".

In definitiva, sia pure con le piccole sfasature sopra evidenziate, si deve ritenere che - secondo un'ormai consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, civile e penale formatasi dopo l'entrata in vigore della legge 349/1986 - rientrano nel concetto di danno ambientale è danni al paesaggio e/o al territorio (comprensivo naturalmente di tutte le singole risorse naturali in cui esso è scomponibile) nonché quelli al patrimonio storico - artistico.

Acclarato quanto sopra, va rilevato che l'art. 18 non definisce in modo rigido il tipo di danno o pregiudizio cui accenna, lasciando, senza dubbio volutamente, alla giurisprudenza ed alla dottrina un certa autonomia di elaborazione.

La menzionata disposizione, infatti, prevede che il danno pur consistere in una "distruzione totale", in una "distruzione parziale", in una semplice "alterazione", nel "deterioramento" oppure in qualsiasi altra "manomissione" dell'ambiente.

Giustamente, pertanto, la dottrina ha concluso che il legislatore ha, nella sostanza, voluto far riferimento a "qualsiasi pregiudizio apprezzabile" ( Postiglione, il danno all'ambiente nel sistema civilistico italiano, in Dir. giur. agr. e dell'amb., I, 1995, 133).

Da segnalare che certa parte della giurisprudenza ha pure ritenuto di poter superare la necessità di accertare un "pregiudizio".

E' stato così affermato che poiché possa verificarsi l'illecito in parola non è necessario che l'ambiente in tutto o in parte venga alterato, deteriorato o distrutto, ma è sufficiente una condotta (dolosa o colposa) in violazione di disposizioni di legge o di provvedimenti adottati in base alle legge, in quanto riconosciuta di per si, in base dalla norma stessa, idonea a compromettere l'ambiente (App. Genova 12-7-1989, inedita, ma citata da Pisapia, Nuova g. civ. comm. 1991, I, 537 e segg.).

Similmente, è stato pure affermato che mentre è privati devono provare che la lesione della risorsa ambientale ha leso un loro diritto soggettivo per poter ottenere il risarcimento del danno derivatone, agli enti territoriali, ai sensi dell'art. 18 cit., spetta il risarcimento per il danno all'interesse diffuso alla tutela dell'ambiente in presenza della semplice violazione di norme attinenti l'uso dell'ambiente ed a prescindere dall'effettivo verificarsi di un danno (richiedendo l'art. 18 una compromissione dell'ambiente che pur avvenire ad esso "arrecando danno", ma anche semplicemente "alterandolo") (Pret. Lecco 29-7-1989, in Riv. pen., 1990, 354).

Tali orientamenti, tuttavia, risultano in contrasto con l'interpretazione del dettato normativo fornita dalla Corte Costituzionale la quale, nella sentenza 641/87 (v. nota 6), ha osservato che il danno di cui all'art. 18 "i certamente patrimoniale, sebbene sia svincolato da una concezione aritmetico - contabile e si concreti piuttosto nella rilevanza economica che la distruzione o il deterioramento o l'alterazione o, in genere, la compromissione del bene riveste in se e per se e che si riflette sulla collettività la quale viene ad essere gravata da oneri economici".

I termini "compromissione" e "alterazione" dell'ambiente, pertanto, nonostante la loro genericità, sembrerebbero ineluttabilmente collegati ad un pregiudizio economicamente rilevante.

Più sottile è invece il distinguo di recente operato dalla Corte di cassazione la quale ha ritenuto che nella prova del danno ambientale bisogna distinguere tra danno ai singoli beni (di proprietà pubblica o privata) che ne fanno parte, ancorato alla tradizionale concezione civilistica delle "conseguenze patrimoniali", e danno all'ambiente considerato in senso unitario, in cui il profilo sanzionatorio nei confronti del fatto lesivo del bene ambientale comporta un accertamento che non è quello del mero pregiudizio patrimoniale, ma della compromissione dell'ambiente (Cass. 1-9-1995 n. 9211, in Corr. giur. 1995, 1146).

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Osserva la Suprema Corte, al riguardo, che nella disciplina del danno ambientale, come visto considerato dalla L. 349/86 in senso unitario, il legislatore ha voluto tener conto non soltanto del profilo risarcitorio, ma anche di quello sanzionatorio, "che pone in primo piano non solo e non tanto le conseguenze patrimoniali del danno arrecato (i c.d. danni conseguenza), ma anche e soprattutto la stessa produzione dell'evento, e cioè l'alterazione, il deterioramento, la distruzione dell'ambiente, e cioè la lesione in sé del bene ambientale" (Sulla funzione mista - risarcitoria e punitiva - della responsabilità del danno ambientale, cfr. Francario, Danni ambientali e tutela civile, Napoli, 1990, 303 e segg.; Giampietro, la responsabilità per danno all'ambiente, Milano, 1988, 267; Libertini, Le nuove frontiere del danno risarcibile, in Contratto e Impresa, 1987, pagg. 121 - 122; Alpa, pubblico e privato nel danno ambientale, in Contratto e Impresa, 1987, pagg. 699 e segg.; Busnelli, la parabola della responsabilità civile, Riv. crit. dir. priv. 1988, 669).

Il superamento della funzione compensativa del risarcimento, infatti, viene esplicitato sia dalla prevalenza accordata al ripristino dello stato dei luoghi (comma 8) sia dai parametri (comma 6) indicati al giudice nella quantificazione equitativa del danno (tra è quali spiccano quelli della "gravità della colpa individuale" e del "profitto conseguito dal trasgressore, in conseguenza del suo comportamento lesivo dei beni ambientali") sia dalla deroga introdotta al principio di solidarietà di cui all'art. 2055 c.c., posto che il comma 70 prevede che ciascuno dei coautori del danno risponde nei limiti della propria responsabilità individuale.

In altri termini, secondo il recente orientamento dei giudici di legittimità, punto nodale dell'esame giudiziale non sono (soltanto) è riflessi di carattere patrimoniale, bensì l'accertamento della effettiva compromissione dell'ambiente, cui poi seguirà la scelta del rimedio riparatorio e la quantificazione in termini monetari, sulla base degli evidenziati parametri (A. Batà, nota a Cass. 1-9-1995 n. 9211, in Corr. giur. 1995, 1149).

Tale decisione non pur che essere condivisa se solo si osserva che, in particolari fattispecie (come quella oggetto della sentenza in commento) l'illecito ambientale non si esaurisce in un evento limitato e necessariamente contestuale alla condotta antigiuridica, ben potendo le sue conseguenze manifestarsi e/o essere riscontrate a distanza di tempo.

Orbene, tale eventualità, tutt'altro che remota, non pur ragionevolmente sfuggire alle maglie di una pronuncia riparatoria, soprattutto nei casi in cui le (future) conseguenze dannose siano assai probabili e non possa funzionare in modo pieno ed adeguato la misura privilegiata del ripristino dello stato dei luoghi.

In questi casi, in sostanza, l'autore dell'illecito pur non avendo prodotto un danno "attuale" suscettibile di un immediato ristoro economico adeguato al caso concreto - sembra voler dire la Corte - dovrà essere ugualmente "punito" per la compromissione dell'ambiente.

Per la problematica relativa al "pericolo" di danno ambientale si rinvia al paragrafo 7.

 

2. I presupposti dell'obbligo al risarcimento ed il rapporto con l'art. 2043 c.c.

-- La legge fa riferimento, quanto alla condotta "lesiva" a "qualunque fatto doloso o colposo in violazione di disposizioni di legge o di provvedimenti adottati in base a legge........".

Si potrà così determinare un danno ambientale nei termini evidenziati nel paragrafo che precede tramite una vasta gamma di condotte e cioé con un'azione od omissione, con un atto o con un comportamento materiale

Viene inoltre attribuita rilevanza alla soggettiva colpevolezza del trasgressore (dolo o colpa).

Al riguardo va notato che, nel caso di specie, a differenza che nell'illecito comune, la gravità -
tenuità dell'elemento psicologico vale a graduare la diversa intensità della responsabilità e, quindi,
in definitiva, l'entità del danno da risarcire: infatti, il 60 comma prevede che il giudice, ove proceda
alla determinazione equitativa del danno, deve tener conto, tra le altre cose, "della gravità della
colpa individuale".

L'art. 18, infine, evidenzia che non ogni lesione del bene ambiente pur generare responsabilità; il 10 comma, infatti, prevedendo espressamente l'illiceità dei fatti (dolosi o colposi) produttivi di danno posti in essere "in violazione" di una legge o di un provvedimento, supera il generico richiamo all'"ingiustizia del danno" contenuto nell'art. 2043 c.c.

E' stato rilevato al riguardo che l'art. 18 si appalesa, pertanto, più restrittivo dell'art. 2043 c.c. richiedendo, a differenza di quest'ultimo, l'ulteriore condizione che lo specifico profilo ambientale sia tutelato espressamente da una specifica norma di legge (o da un provvedimento applicativo di essa) (D. Capone, M. Mercone, Diritto dell'ecologia e dell'ambiente, Edizioni Scientifiche Italiane, 484).

Sta di fatto che le leggi ambientali in Italia sono un numero enorme nei vari settori, così come numerosi sono è provvedimenti amministrativi (singoli o generali) emanati in materia di ambiente (ordinanze e regolamenti di enti locali; piani territoriali, paesistici e di risanamento; atti imposizione di vincoli; ecc.), sicché alcuni autori (Postiglione, il danno all'ambiente nel sistema civilistico italiano, in Dir. giur. agr. e dell'amb., I, 1995, 134) hanno ritenuto eccessiva la preoccupazione di altri studiosi (19) sulla "non atipicità" dell'illecito ambientale (Bigliazzi Geri, L'art. 18 della legge 349 del 1986 in relazione all'art. 2043 c.c., in Il danno ambientale con riferimento alla responsabilità civile, a cura di P. Perlingieri, Napoli, 1991, 75 ss.).

Non va inoltre sottaciuto che, sotto il profilo pratico, la paventata difficoltà di individuare - al fine di intervenire efficacemente sulle situazioni lesive dell'ambiente - un comportamento materiale posto in essere in violazione "di una legge o di un provvedimento" pur essere agevolmente superata ove la fattispecie si presenti al contempo lesiva del bene salute, costituzionalmente protetto dall'art. 32 Cost. e, come tale, non degradabile per il tramite di atti amministrativi "formalmente" legittimi (per una più approfondita trattazione della questione si rimanda al par. 7).

L'illecito ambientale, inoltre, sebbene chiaramente disegnato sulla falsariga dell'art. 2043 c.c. è caratterizzato (a differenza di quest'ultimo.) dalla rigida individuazione dei soggetti legittimati ad agire giudizialmente per il risarcimento (Stato ed enti territoriali) e dell'evidenziata natura pubblicistica del bene tutelato.

Già in prima battuta (sent. 641/87 cit.), tuttavia, la Corte Costituzionale ha precisato che quanto sopra esposto non toglie che, in particolari fattispecie, il danno ambientale potrebbe arrecare nocumento, e quindi, assumere giuridica rilevanza anche nei confronti del privato cittadino per il quale restano ferme le norme comuni sull'illecito: infatti, "l'art. 18 non pur essere interpretato nel senso che l'attribuzione monopolistica del potere d'azione abbia comportato l'espropriazione di forme concorrenti di tutela proprie del singolo, è cui diritti inviolabili sono a lui costituzionalmente riconosciuti sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove svolge la sua personalità (art. 2 Cost.)".

E' pertanto senza dubbio possibile il concorso delle due discipline della legge speciale e del codice civile, nel senso che il danno ambientale lesivo di singole, specifiche situazioni soggettive individuali (integrità fisica, salute, proprietà, ecc.) sarà sanzionato in base alla disciplina dell'art. 2043 c.c.; viceversa, la lesione dell'ambiente che trascenda l'offesa di situazioni soggettive e rivesta le caratteristiche sopra esaminate rientrerà nell'alveo della disciplina dell'art. 18.

In altre parole, se non pur essere posta in dubbio la mancanza di legittimazione del privato cittadino "a far valere puramente e semplicemente il pregiudizio arrecato da altri all'ambiente e alla sua salubrità, altrettanto non è per le ipotesi in cui si possa ravvisare un rapporto diretto tra lo stesso soggetto e il bene ed il pregiudizio del secondo si traduca in un danno rilevante per il primo, non potendosi disconoscere in tale caso la possibilità del ricorso al giudice al fine di far valere le ragioni di un suo personale pretendere per essere stato pregiudicato dalla condotta dell'agente oltre che l'ambiente, avverso il cui degrado non è concessa al privato la legittimazione ad agire, cespiti e attività di appartenenza propri o un diritto soggettivo individuale come quello alla salute, valendo in tale ipotesi la regola generale dettata dall'art. 2043 c.c." (Cass., Sez. I penale, 28-10-1992, inedita).

Altra differenza rispetto al regime ordinario è dettata dal comma 70 (relativo al concorso di più persone nella causazione dell'evento lesivo del bene ambientale) che, in deroga al principio della solidarietà passiva (artt. 1292 e 2055 c.c.) prevede che ciascuno dei concorrenti debba rispondere "nei limiti della propria responsabilità individuale".

Il legislatore, quindi, ha questa volta posto in secondo piano l'esigenza di rafforzare la garanzia del danneggiato (evidenziata, da ultimo, da Cass. 4-3-1993 n. 2605)  - ove vi sia una pluralità di soggetti responsabili - privilegiando l'interesse di questi ultimi a rispondere sempre e comunque in proporzione alla percentuale di responsabilità in concreto ravvisabile nella singola fattispecie.

 

3. La legittimazione all'azione risarcitoria degli enti territoriali e la titolarità del diritto al risarcimento.

-- L'azione di risarcimento, ai sensi del 30 comma dell'art. 18, pur essere promossa soltanto dallo Stato o dagli enti territoriali sui quali incidano è beni oggetto del fatto lesivo sebbene poi lo Stato venga indicato come unico titolare del diritto al risarcimento del danno ambientale (v. 10 comma).

La ragione per cui l'azione di risarcimento di danno ambientale è riconosciuta dall'art. 18, comma 30, agli enti territoriali è che questi sono offesi nell'ambiente come assetto del territorio, che appunto dell'ente territoriale è elemento costitutivo (Cass., Sez. III pen., 13-11-1992 n. 10596, in Dir. e Giur. agr. e dell'amb. 1994, 100).

"Di modo che, se lo Stato accentra in se, nella veste di massimo ente esponenziale della collettività nazionale, la titolarità del ristoro del danno all'ambiente, ciò non priva certamente altri soggetti della legittimazione diretta a rivolgersi al giudice per la tutela di altri diritti, patrimoniali o personali, compressi dal degrado ambientale: come ad esempio, in caso di distruzione, in dipendenza della stessa condotta illecita che abbia compromesso l'ambiente, di beni appartenenti al demanio o al patrimonio di enti territoriali, o di cespiti o di attività di soggetti privati, oppure in caso di lesione del diritto alla salute, quale diritto soggettivo individuale" (Cass. S.U. 25-1-1989 n. 440 cit.).

Tale affermazione della Suprema Corte lascia intendere che la formula del 10 comma, la quale indica soltanto lo Stato come soggetto titolare del diritto al risarcimento dei danni, vada riferita allo Stato - collettività, comprensivo cioè di tutti è soggetti che vi operano, fermo restando una legittimazione attiva concorrente in capo a quei soggetti (quali gli enti territoriali o è soggetti privati) che abbiano risentito un danno concreto dalla lesione del bene ambiente.

Ed in tale contesto si colloca appunto la legittimazione degli enti territoriali allorquando la fattispecie dannosa incida sull'ambiente "come assetto qualificato del territorio, il quale è elemento costitutivo di tali enti e perciò anche oggetto di un loro diritto di personalità" (v. Cass., Sez. III penale, 15-6-1993 cit.  la quale conferma la pronuncia della Corte di merito che aveva liquidato equitativamente il danno sofferto dalla Regione Emilia Romagna in conseguenza di una lesione ambientale).

Una diversa interpretazione, del resto, costituirebbe un passo indietro rispetto ad un passato in cui la giurisprudenza aveva ammesso la legittimazione degli enti locali a reagire di fronte a fatti lesivi di beni affidati alla loro gestione (G. Ariolli, La legittimazione processuale degli enti territoriali e delle associazioni di protezione ambientale, con particolare riferimento al processo penale, in Dir. e Giur. agr. e dell'amb. 1994, 104): gli illeciti urbanistici costituivano al riguardo le ipotesi più frequenti, ma non era esclusa la legittimazione dei comuni per il risarcimento dei danni in materia paesaggistica o di acque, se rientranti l'uno o le altre, nelle loro attribuzioni (cfr. Cass. Sez. un. Civ. 11-11-1975 n. 3781, in Foro it. 1976, I, 326; Cass. Sez. un. Pen. 21-4-1979, in Giust. pen. 1980, II, 279).

Ogni dubbio in ordine all'apparente contraddizione tra il 10 ed il 30 comma dell'art. 18 (e, segnatamente, tra soggetto titolare del diritto al risarcimento e soggetti legittimati ad agire in giudizio) pur ritenersi tuttavia dissipato dalla Corte Costituzionale (Corte Cost., ord. 12-4-1990, n. 195 in Cass. pen. 1990, 1589) che ha ritenuto manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 18 L. 349/86 nella parte in cui, anche in materia di danno ambientale di contenuto paesaggistico, non attribuirebbe alla Regione il diritto al risarcimento del danno, essendo questa
titolare di un autonomo potere di agire in giudizio (sulla autonomia della posizione processuale degli enti territoriali -- originariamente considerati come meri "sostituti processuali"dello Stato: v. al riguardo, in dottrina, Morbidelli, Il danno ambientale nell'art. 18 L. 349/86, considerazioni introduttive, in Riv. trim. dir. proc. 1987; Libertini, La nuova disciplina del danno ambientale, in Riv. crit. dir. priv. 1987, 547; in giurisprudenza cfr., invece, Pret. Roma 6-7-1988, in Giur. merito, 1990, 354 -- cfr., da ultimo, in motivazione, Cass., Sez. III penale, 10-11-1993, in Riv. giur. amb. 1995, 91, nonchè Pret. Velletri, ord. 9-10-1992, in Giur. merito, 1994, 722 la quale osserva acutamente che l'autonoma legittimazione ad agire in giudizio degli enti minori assicura senza dubbio una tutela più incisiva del bene protetto, sicchè tale interpretazione dell'art. 18 appare conforme oltre che alla lettera, anche ai principi ispiratori della legge, pacificamente rivolta ad ottenere una tutela dell'ambiente più efficace di quella precedentemente esistente) per reagire ai comportamenti lesivi dei beni di rilevanza ambientale siti nel suo territorio e del conseguente diritto al risarcimento del danno incidente su detti beni (in tal senso, cfr. anche Pret. Lecco 29-7-1989 in Riv. pen. 1990, 354; Pret. Voltri 16-3-1987, in Foro it. 1988, 266).

 

4. La legittimazione ad agire delle associazioni ambientaliste nel giudizio amministrativo, civile e penale.

-- Il 50 comma dell'art. 18 prevede che le associazioni ambientalistiche di cui all'art. 13 (e cioè quelle a carattere nazionale o presenti in almeno cinque regioni, ed individuate con decreto del Ministero dell'Ambiente) possono intervenire nei giudizi per danno ambientale e ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l'annullamento di atti illegittimi.

Tale potere di ricorso era già stato acquisito dalle associazioni di protezione ambientale grazie all'evoluzione giurisprudenziale nel settore.

Tuttavia il Consiglio di Stato (Cons. Stato, Sez. IV, 28-2-1992 n. 223 cit.) ha evidenziato che in passato la legittimazione delle associazioni ambientaliste a far valere in giudizio interessi "diffusi" in materia latu sensu ambientale era correlata o al collegamento con un dato territoriale tale da rendere "localizzabile" l'interesse esponenziale ovvero a situazioni soggettive riconosciute normativamente nell'ambito di procedimenti amministrativi.

Da tale premessa ha concluso che la legittimazione attribuita dall'art. 18 L. 349/86 va ritenuta "eccezionale" in quanto prescinde in toto dai riferiti criteri individuati dalla giurisprudenza, sicché le suddette associazioni possono oggi proporre ricorso innanzi ai giudici amministrativi anche ove gli interessi fatti valere non consistano in posizioni giuridiche differenziate.

La giurisprudenza ha tuttavia chiarito che tale speciale legittimazione delle associazioni riconosciute (fondata, in sostanza, su una sorta di equiparazione ope legis dei loro interessi agli interessi legittimi) va delimitata in relazione alla qualificazione sostanziale della nozione di ambiente.

Al riguardo è stato sottolineato che la legittimazione di cui sopra:

1) non pur estendersi a materie estranee alla tutela dell'ambiente e, quindi non consente l'impugnativa:

a) di atti amministrativi aventi valenza meramente urbanistica o edilizia, in quanto diretti esclusivamente alla gestione del territorio, senza alcuna ricaduta negativa sui valori ambientali: l'indagine del giudice amministrativo, in tali fattispecie, dev'essere quindi rivolta alle circostanze concrete del singolo caso, onde accertare se l'atto impugnato comporti o meno effettive ripercussioni sul piano ambientale (v. T.A.R. Emilia Romagna, Sez. I, 13-5-1994 n. 481, in Riv. giur. amb. 1995, 117; T.A.R. Emilia Romagna, Sez. I, 26-4-1993 n. 202 in T.A.R. 1993, 2554 (secondo il quale l'"interesse ambientale" idoneo a legittimare il ricorso delle associazioni andrebbe ricostruito con esclusivo riguardo al complesso di norme organizzative che delineano le competenze del Ministero dell'Ambiente) nonchè, in motivazione, Cons. Stato Sez. IV, 28-2-1992 n. 223 cit.; in questo contesto si segnala, inoltre, T.A.R. Marche 5-4-1995 n. 164 in Giust. civ. 1995, 3173, che, in tema di impugnativa di concessioni edilizie illegittime, riconosce la legittimazione delle associazioni ambientali riconosciute solo avverso atti amministrativi incidenti su beni sottoposti a tutela ambientale e cioi soggetti a vincoli legislativi e/o amministrativi "preordinati ad acclarare la valenza dal punto di vista ambientale dei relativi ambiti territoriali e come tali idonei a limitarne o quanto meno a condizionarne l'utilizzazione ai fini edilizi");

b) di strumenti pianificatori riguardanti aree che, ancorché interessate da reperti archeologici, non risultano gravate dal vincolo ambientale di cui all'art. 82 D.P.R. 616/1977 in quanto ricadente, secondo il piano regolatore, in zona omogenea B (per la trattazione della relativa problematica si rinvia al paragrafo 1 e alla decisione del Cons. Stato n. 223/92 citata alle note 30, 31 e 10; più drastico è stato invece il T.A.R. Lombardia, Sez. I, con la sentenza 21-3-1989 n. 124, in Corr. giur. 1989, 830, il quale ha escluso la legittimazione delle associazioni ambientaliste ad impugnare atti comunque inerenti alle materie sui vincoli artistici, storici ed archeologici, concernendo interessi non strettamente inerenti alla materia dell'ambiente: orientamento che appare scontrarsi con quello sposato da Cass., Sez. III penale, 15-6-1993 cit.  Si segnala inoltre l'orientamento difforme dello stesso T.A.R. Lombardia, Sez. I, 17-1-1990 n. 15 in Riv. giur. amb., 1990, 777, il quale ha invece ritenuto che alle associazioni ambientalistiche possa essere riconosciuta la legittimazione a ricorrere per l'annullamento di atti "che riguardano gli aspetti non strettamente naturalistici dell'ambiente, ma che sono rilevanti in termini storici, artistici, archeologici, urbanistici".

Nessun dubbio sembra esservi, invece, in ordine alla legittimazione a proporre ricorso innanzi al giudice amministrativo in merito alla tutela della fauna selvatica lesa dallo svolgimento dell'attività venatoria, in quanto detta tutela rientra come species nel genus della complessa tutela dell'ambiente (in argomento v. Corte Costituz. 2-2-1990 n. 63, in Quaderni reg., 1990, 1014; T.A.R. Friuli Venezia Giulia 15-12-1992 n. 525, in Dir. e giur. agr. e dell'ambiente, 1993, 295).

2) E' del tutto svincolata dalla prospettazione di un danno ambientale specifico, essendo sufficiente che l'interesse fatto valere dalla predette associazioni presenti è caratteri della attualità e della concretezza in relazione al procedimento giurisdizionale in corso (Cons. Stato 16-7-1990 n. 728 ,in Rass. avv. Stato, 1990, I, 467, il quale fa leva sul silenzio della legge al riguardo).

3) Non presuppone in ogni caso che le predette associazioni siano dirette destinatarie dei provvedimenti amministrativi potenzialmente lesivi dell'ambiente nè che la P.A. debba comunicare ad esse tutti è progetti di opere pubbliche, con la conseguenza che il termine per la proposizione del ricorso giurisdizionale avverso detti atti decorre dalla data della loro pubblicazione (T.A.R. Sicilia, Sez. I, 18-1-1993 n. 28, in Giur. amm. sicil. 1993, 176; Cons. Stato, Sez. V, 4-11-1992 n. 1168 in Giur. it. 1993, III, 1, 431).

4) In seguito all'entrata in vigore della L. 349/1986, non compete alle associazioni ambientali che non siano state allo scopo riconosciute attraverso il procedimento di cui all'art. 13 ed all'art. 19 L. 3 cit. (Cons. Stato Sez. VI, 25-1-1995 n. 77 in Foro amm. 1995, 92; Cons. Stato, Sez. VI, 14-10-1992 n. 756, in Cons. Stato 1992, 1389; Cons. Stato Sez. VI, 16-7-1990 n. 728 cit. nella nota 32; T.A.R. Piemonte, Sez. II, 16-4-1994 n. 130 in T.A.R. 1994, I, 2420; T.A.R. Lazio, Sez. I, 23-11-1990 n. 1124, in Foro it. 1991, I, 51; T.A.R. Lombardia, Sez. I, 17-1-1990 n. 15, in Riv. giur. amb. 1990, 77; T.A.R. Abruzzi, Sez. L'Aquila, 14-2-1990 n. 100, in Foro it. 1991, III, 461; T.A.R. Lazio, Sez. II, 19-12-1990 n. 2235 in T.A.R. 1991, I, 51; va tuttavia se-gnalato l'orientamento contrario espresso da Cons. Stato, Sez. IV, 21-11-1992 n. 962 in Giur. it. 1993, III, 1, 540 -- in termini v. anche T.A.R. Lazio, Sez. I, 2-9-1989 n. 1272 in Giur. it. 1992, III, I, 516 -- il quale, facendo salvi è principi maturati dalla giurisprudenza amministrativa formatasi prima dell'entrata in vigore della legge 349/1986, ritiene sussistente la legittimazione processuale delle associazioni non riconosciute ove questa agiscano a tutela di una propria situazione giuridica sostanziale in qualsivoglia maniera connessa con il territorio -- criterio della c.d. vicinitas -- ovvero in presenza di situazioni soggettive riconosciute normativamente nell'ambito di procedimenti amministrativi volti alla disciplina del territorio; non appare dubbio comunque che almeno tale ultima opinione dovrebbe essere rimeditata alla luce dell'art. 9 L. 241/1990, che consente, in via generale, alle associazioni portatrici di interessi diffusi la possibilità di partecipare al procedimento amministrativo).

Una certa incertezza pur invece essere colta in ordine al riconoscimento della legittimazione processuale delle articolazioni locali delle associazioni ambientaliste riconosciute, incertezza di volta in volta risolta dal giudice amministrativo avendo riguardo alla struttura organizzativa delle singole associazioni, quale risulta dagli statuti (T.A.R. Lombardia, Sez. II, 15-4-1988 n. 105 in Riv. giur. amb. 1988, 326; T.A.R. Veneto, Sez. II, 9-6-1992 in Riv. giur. amb. 1993, 551; T.A.R. Emilia Romagna, Sez. I, 18-2-1993 n. 57, in Riv. giur. amb. 1993, 93; contra T.A.R. Lombardia, Sez. Brescia, 30-10-1989 n. 995 in Foro amm. 1991, 835; T.A.R. Valle d'Aosta 21-3-1989 n. 19 in Foro amm. 1989, 3386).

5) Consente di muovere censure non solo attinenti alla violazione delle nome poste a protezione dell'ambiente, ma anche relative ad interessi pubblici diversi, purché strumentalmente atte a comportare l'annullamento del provvedimento impugnato (teoria dei c.d. interessi legittimi "strumentali") (Cons. Stato, Sez. VI, 13-3-1991 n. 181 in Riv. giur. edilizia 1991, I, 904).

E' tuttavia importante precisare, sotto il profilo dell'interesse processuale a ricorrere, che quest'ultimo va ritenuto sussistente non solo quando l'annullamento dell'atto lesivo è di per si idoneo a realizzare un interesse diretto e immediato dell'associazione, ma anche quando tale annullamento comporti che l'amministrazione, in seguito alla rimozione dell'atto illegittimo, sia tenuta a riesaminare la situazione e ad emanare altri provvedimenti eventualmente idonei a garantire un risultato favorevole; in sostanza, è sufficiente un'aspettativa di vantaggio, anche solo potenziale o strumentale, connessa alla caducazione del provvedimento impugnato (fondamentali appaiono al riguardo le decisioni rese, in tema di danno ambientale, da Cons. Stato, Sez. VI, 13-3-1991 n. 181 cit. e da Cons. Stato, Sez. VI, 18-7-1995 n. 754 in Giust. civ. 1996, 279 con ampi richiami di ulteriori precedenti in motivazione).

In ordine all'intervento delle associazioni ambientaliste ex art. 18, 50 comma, la giurisprudenza ha chiarito che esso è configurabile:

-- in sede civile come adesivo, rispetto all'azione attivata dallo Stato o dagli enti territoriali (v., in motivazione, Trib. Roma 13-4-1990 in Giust. civ. 1991, I, 2499 che esclude la possibilità di un intervento autonomo in considerazione dell'indicazione tassativa dei soggetti legittimati ex art. 18, comma 3, a proporre l'azione di risarcimento del danno ambientale; per l'ammissibilità anche dell'intervento c.d. autonomo si segnala Pret. Atri 5-12-1988, in Giur. merito, 1990, 886; contra Pret. Genova, Sez. Sestri Ponente, 25-7-1989, in Foro it. 1991, II, 196). Va tuttavia evidenziato che lo stretto ambito di operatività delle associazioni ambientaliste in sede civile è stato di recente allargato con la L. 28-12-1993 n. 549 (misure a tutela dell'ozono atmosferico e dell'ambiente) la quale prevede (art. 14) che le associazioni di protezione ambientale tout court (e dei consumatori) possono agire in giudizio al fine di ottenere il sequestro e l'eventuale distruzione dei beni prodotti o commercializzati in violazione della legge ovvero la condanna delle imprese responsabili al risarcimento dei danni a favore dello Stato nella misura equitativa fissata dal giudice;

-- innanzi al giudice amministrativo come adesivo, ferma restando, in questo caso, l'impossibilità di dedurre motivi diversi da quelli proposti dal ricorrente principale e di convertire l'intervento adesivo come ricorso autonomo ove sia decorso il termine di decadenza per la proposizione del ricorso stesso (Trib. sup.re acque 10-11-1989 n. 91 in Cons. Stato 1989, II, 1583); è stato inoltre ammesso anche il c.d. intervento ad opponendum, rivolto cioé a contrastare l'invalidazione di provvedimenti emanati al fine di conservare l'integrità dell'ambiente (T.A.R. Toscana 10-11-1989 n. 929, in Foro it. 1990, III, 476; T.A.R. Toscana 11-7-1988 in T.A.R. 1988, I, 2743).

In sede penale, infine, si segnala innanzitutto che la giurisprudenza di legittimità ha sovvertito l'orientamento di alcuni giudici di merito che consentiva alle associazioni ambientaliste soltanto di intervenire ai sensi dell'art. 91 c.p.p. e non anche di costituirsi parte civile (Pret. Catania 22-11-1991 in Giur. merito 1992, 961; Pret. Genova 29-7-1990, in Foro it. 1990, 196);  è stato precisato, infatti, che non è ammissibile una interpretazione restrittiva dell'art. 18, comma 5, in quanto con l'espressione "intervento" il legislatore ha voluto sintetizzare la facoltà delle associazioni ambientaliste di essere presenti in qualunque tipo (civile, penale, amministrativo) di giudizio per danno ambientale e nel giudizio penale, in cui non sono conosciute forme di litisconsorzio e di intervento ad adiuvandum, esclusive del giudizio civile, non vi è strumento diverso dalla costituzione di parte civile per attuare il diritto di intervento (Cass. pen. Sez. III, 17-3-1992 in Cass. pen. 1994, 996; sullo stesso solco v. Cass. pen Sez. III, 26-2-1991, n. 2603 in Riv. giur. amb., 1992, 682).

Tale puntualizzazione appare condivisibile, specie ove si consideri che il nuovo codice di procedura penale (il quale con l'art. 91 ha espressamente previsto l'"intervento" in giudizio delle associazioni con finalità di tutela degli interessi lesi dal reato) è entrato in vigore successivamente alla L. 349/1986, cosa che porta ad escludere che il legislatore del 1986, con il termine "intervento", abbia voluto riferirsi all'istituto oggi disciplinato dal richiamato art. 91.

In definitiva, in seguito all'entrata in vigore del nuovo codice di procedura penale, le associazioni ambientaliste hanno sia la possibilità di spiegare intervento a norma degli artt. 91 e segg. c.p.p. (il quale, per sua natura, è disancorato dall'istanza di risarcimento tipica della costituzione di parte civile) - a condizione che si tratti di associazioni riconosciute "in forza di legge" e che abbiano ottenuto (ex art. 92) il consenso della persona offesa dal reato (al riguardo si segnala l'interessante ordinanza di Pret. Lecce 13-8-1990 in Foro it. 1990, 186 che consente di prescindere dal consenso della persona offeso avuto riguardo all'impossibilità della sua individuazione "ove si tratti di fatti - reati che non violino beni particolari riferibili ad uno specifico soggetto, bensì interessi collettivi .....") - sia costituirsi parte civile quando da un reato abbiano subito un danno ad un interesse proprio.

Al riguardo va segnalato il recente orientamento della III° Sez. penale che - nell'ambito di un contesto che concerne pure le associazioni non riconosciute - muovendo dal principio generale in base al quale il predetto danno pur verificarsi non solo ove investa un bene su cui l'ente vanti un diritto reale ma anche quando coincida con la lesione di un diritto soggettivo del sodalizio, hanno affermato che "se dal reato sia derivato un pregiudizio per l'interesse accertato come proprio ed esclusivo dell'associazione, questa è legittimata a costituirsi parte civile e a chiedere il risarcimento del danno da liquidarsi con valutazione equitativa ove non possa essere provato nel suo preciso ammontare" (v. da ultimo Cass., Sez. III penale, 15-6-1993 cit., che riprende l'orientamento già palesato da Cass. pen Sez. III, 21-5-1993, n. 513 in Dir. e giurisp. agr. e dell'amb., 1994, 614 e da Cass. pen. Sez. III 13-11-1992 n. 10596 in Dir. Giur. Agr. Amb., 1994, 100).

Quel che importa, afferma la S.C., è che l'interesse perseguito, lungi dal configurarsi nell'atto costitutivo e nello statuto come interesse astratto - ad es. al rispetto della legalità in materia ambientale o, più in generale all'ambiente o alla conservazione dei beni culturali - si sia tradotto in un interesse concreto alla salvaguardia di una situazione storicamente circostanziata e, come tale, sia stato fatto proprio dall'associazione come scopo specifico della medesima; lo scopo, infatti, impegna ed esprime anche l'affectio societatis di quanti quel dato interesse hanno preso a cuore per farne motivo del loro stare insieme, sicché ogni pregiudizio a questo cagionato comporta un danno non patrimoniale a causa della frustrazione ed afflizione di quanti si erano costituiti in sodalizio per amore di interessi nella cui cura avevano ritenuto di realizzare la loro personalità.

La configurazione di un diritto della personalità in capo alle associazioni ambientalistiche (a non veder pregiudicati è propri interessi statutari) ha immediatamente determinato alcune perplessità da parte delle dottrina; in particolare è stato osservato che il legislatore, quando ha voluto legittimare direttamente gruppi esponenziali di interessi diffusi a costituirsi parti civili a tutela delle proprie finalità statutarie e/o della "frustrazione o afflizione degli associati", lo ha statuito con una espressa norma in quanto non è normalmente configurabile un diritto delle persone giuridiche e/o delle associazioni non riconosciute alla tutela diretta ex art. 2043 c.c. e 185 c.p. delle proprie finalità statutarie (G. Giorgio, nota a Cass. Sez. III pen. 13-11-1992, in Foro it. 1993, II, 475, il quale cita, come esempio, l'art. 36, 20 comma, L. 5-2-1992 n. 104 -- legge quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale ed è diritti delle persone handicappate -- secondo cui l'associazione alla quale risulta iscritta una persona handicappata o un suo familiare pur costituirsi parte civile nell'ambito dei procedimenti penali previsti dal 10 comma, quando parte offesa sia la detta persona handicappata).

La 3° Sez. penale, tuttavia, ha in seguito precisato che in ordine al danno ambientale la legittimazione delle associazioni di protezione dell'ambiente, ex art. 18 L. 349/1986, ha fini meramente processuali di impulso e controllo sociale; dette associazioni, pertanto, se possono domandare al giudice civile in sede autonoma o al giudice penale, nel caso di costituzione di parte civile, il ripristino dello stato dei luoghi a spese dell'obbligato, ove possibile, non possono invece ottenere la liquidazione del danno ambientale in termini monetari ex art. 18 cit., in quanto tale liquidazione va operata a favore dello Stato e degli altri enti pubblici territoriali e non è concepibile una corresponsione di un risarcimento di danno di natura pubblica a favore di organismi non pubblici.

Resta salvo, tuttavia, il diritto al rimborso delle spese processuali in quanto l'intervento delle associazioni è previsto dalla legge e le spese seguono la soccombenza a favore di tutti è soggetti comunque legittimati a far valere la domanda (Cass., Sez. III penale, 10-11-1993, in Riv. giur. amb. 1995, 91).

 

5. Il ripristino del lo stato dei luoghi, il risarcimento del danno ambientale e la sua quantificazione.

-- Nel par. 1 (in fine) si è detto del recente orientamento della Cassazione nel senso della natura mista (risarcitoria e sanzionatoria) del risarcimento del danno all'ambiente.

E' stato inoltre chiarito che in tale settore la condanna del ripristino allo stato dei luoghi a spese del responsabile (comma 80 art. 18) costituisce la misura privilegiata che l'organo giudicante deve ex officio sempre adottare, "sol che sia possibile, a preferenza della condanna al risarcimento pecuniario" (Cass. S.U. 25-1-1989 n. 440 cit. alle note 5 e 23).

Ciò in deroga al disposto sia dell'art. 112 c.p.c. che vieta la c.d. pronuncia ultra petita sia dell'art. 2058, c.c. che disciplina la reintegra in forma specifica come una facultas rimessa alla scelta del danneggiato (10 comma) e che consente al giudice di optare per il risarcimento per equivalente se la reintegrazione risulti eccessivamente onerosa per il debitore   (in questo contesto si colloca tuttavia l'interessante tesi prospettata da D. Capone, M. Mercone, op. cit., secondo la quale il giudice non potrebbe tuttavia, almeno in taluni casi, pronunciare contra petita partium; infatti, allorquando il danneggiamento potrebbe essere eliminato, oltre che con la restitutio in integrum, anche in altro modo, ad esempio mediante una ricostruzione del bene con nuove modalità che ne accrescono il valore ambientale -- ipotesi possibile in caso di distruzione di un bene monumentale già alterato da precedenti restauri -- ben potrebbe lo Stato preferire che esso venga ricostruito eliminando le sovrastrutture accumulatesi nel tempo e, quindi, ottenere il solo risarcimento pecuniario provvedendo poi a curare, con propri fondi aggiuntivi, il ripristino del bene nella sua forma più antica).

L'obiter dictum di cui sopra sembra condividere (sia pure con la riserva della concreta possibilità materiale di dar luogo al ripristino) la tesi espressa dalla dottrina prevalente a favore del principio dell'alternatività delle due misure (risarcitoria e ripristinatoria) (cfr. Castronovo, il danno all'ambiente nel sistema di responsabilità civile, in Riv. crit. dir. priv. 1987, p. 517 - 518; P. Cendon - P. Ziviz, L'art. 18 della L. 249/86 nel sistema di responsabilità civile, in Riv. crit. dir. priv. 1987, 542; M. Comporti, La responsabilità per danno ambientale, pp. 275 -276).

Va tuttavia rilevato che la natura mista dell'obbligazione risarcitoria evidenziata dalla S.C. con la sentenza n. 9211/1995 potrebbe prestarsi in futuro a lasciar spazio sempre e comunque ad una "sanzione" pecuniaria anche laddove sia possibile l'emissione di una pronuncia di riduzione in pristino del bene ambientale (o comunque una "precisa quantificazione del danno" ai sensi del 60 comma art. 18), allorquando quest'ultimo abbia subito una lesione e, quindi, si sia prodotto l'"evento" sanzionato dalla norma in esame.

Il suddetto carattere sanzionatorio dell'obbligazione risarcitoria ha tuttavia immediatamente dato adito ad alcune obiezioni; è stato osservato infatti:
a) che esso si aggiunge inesorabilmente alle già previste sanzioni penali e amministrative per lo stesso fatto;
b) che è logicamente incompatibile con il concorrente carattere compensativo che va invece commisurato strettamente ad un danno economicamente misurabile;
c) che attribuisce al giudice un potere discrezionale talmente ampio da risultare di fatto insindacabile (F. Giampietro, Il danno ambientale tra l'art. 18 L. 349/86 e il regime ordinario del codice civile, nota a Cass. 1-9-1995 n. 9211 in Giust. civ. 1996, 780).

Non pare dubbio, in ogni caso, che nell'ipotesi in cui la riduzione in pristino sia possibile solo in parte, le due misure dell'art. 18, comma 8 e comma 6 potranno senz'altro concorrere (G. Morbidelli, Il danno ambientale nell'art. 18 L. 349/86. Considerazioni introduttive, p. 613).

Neppure pur dubitarsi, inoltre, in sintonia con la giurisprudenza formatasi in relazione al disposto dell'art. 2058 c.c., che il ripristino dello stato dei luoghi pur essere imposto al responsabile tramite la condanna ad un facere oppure tramite il rimborso delle spese necessarie, ove l'ente esponenziale preferisca provvedere direttamente alle relative operazioni.

A tale proposito è stato affermato che pure in sede di ripristino (il quale deve avvenire, ai sensi del comma 80 cit. "a spese del responsabile") deve reputarsi possibile la graduazione consentita dal comma 60 a proposito della quantificazione in via equitativa del danno.

Diversamente argomentando, infatti, potrebbe risultare affetta da vizio di illegittimità costituzionale, ai sensi dell'art. 3 Cost., una graduazione della responsabilità a seconda non del fatto illecito commesso, ma della possibilità o meno di una reintegrazione del bene.

In sostanza, sarebbe illogico che proprio quando il bene è recuperabile col ripristino, un costo "eccessivamente gravoso" fosse addebitato per intero, mentre in caso di distruzione irreversibile, non essendo possibile una precisa quantificazione del danno, il colpevole pur beneficiare di una possibilità di riduzione dell'onere stesso in relazione al grado (in ipotesi non elevato) della sua colpa (D. Capone, M. Mercone, op. cit., pag. 490).

Non mancano inoltre autori è quali hanno opportunamente evidenziato che il "ripristino" pur non esaurire l'intera vicenda lesiva.

Il "danno ambientale", infatti, pur ad esempio ricomprendere anche il profilo del c.d. mancato guadagno o lucro cessante (artt. 1223 e 2056 c.c.), non essendovi alcun particolare motivo, in tema di protezione ambientale, di ritenere attenuata tale obbligazione di risarcimento.

Del resto, dalla testuale formulazione del comma 60 si evince che la "determinazione del costo necessario per il ripristino" non esaurisce la "quantificazione del danno" ma rappresenta solo una sua componente.

Non priva di fondamento, anche normativo, si appalesa pertanto la tesi - contrastante con il suddetto obiter dictum delle Sezioni Unite - secondo la quale il ripristino integrale del bene lascia di norma sussistere, almeno durante il tempo per il ripristino, il danno derivante dalla temporanea indisponibilità del bene stesso (D. Capone, M. Mercone, op. cit., pagg. 491 e 492).

Passando al risarcimento in termini monetari si è detto che la Corte Costituzionale (v. par. 1) ha inteso il danno ambientale come un danno di natura patrimoniale.

Quest'ultima ha inoltre individuato una serie di elementi che "consentono di misurare l'ambiente in termini economici" e di attribuire al singolo bene, sebbene "non appropriabile", "un prezzo" ed un "valore di scambio" tra cui è costi della "funzione di polizia che regolarizza l'attività dei soggetti e crea una sorveglianza sull'osservanza dei vincoli" nonché della "gestione del bene in senso economico al fine di rendere il massimo godimento e la fruibilità della collettività e dei singoli".

Sempre a tal fine, inoltre, "si possono confrontare è benefici con le alterazioni; si pur effettuare la stima e la pianificazione degli interventi di preservazione, di miglioramento e di recupero; si possono valutare è costi del danneggiamento" (Corte Costituzionale n. 641 del 30-12-1987 cit.).

Tali parametri sono rimasti tuttavia inutilizzati.

Le poche decisioni  di cui si ha notizia che hanno proceduto alla quantificazione del danno ambientale hanno infatti preferito procedere alla liquidazione equitativa consentita dal 60 comma dell'art. 18 "ove non sia possibile una precisa quantificazione del danno" (cfr.  Pret. Milano, Sez. Rho, 29-6-1989 in Foro it. 1990, 526; Pret. pen. Vasto, ord. 5-4-1990, in Resp. civ. prev. 1991, 294; Corte App. Bologna 11-10-1991, inedita, ma citata da F. Giampietro in Accesso alla giustizia ambientale in Italia: il ruolo innovativo del giudice nella confusione delle leggi, in Documenti Giustizia 1994, p. 1800; interessante è inoltre la pronuncia resa dalla Corte d'Appello di Messina il 24-12-1993, in Riv. giur. Amb. 1994, 5, 683  -- in relazione all'incidente verificatosi nello stretto di Messina il 21.3.1985 tra la petroliera greca Patmos e la nave spagnola Castillo de Montearagon -- che ha quantificato, in via equitativa, il relativo danno ambientale -- consistito nella riduzione di plancton normalmente sospeso nell'acqua e nella conseguente diminuzione della quantità di pesce prodotta nella zona --  in L. 2.100.000.000, applicando, tuttavia, il sistema normativo internazionale sulla responsabilità civile per danno da inquina-mento marino da idrocarburi):  opzione quest'ultima senza dubbio agevolata dall'elaborazione giurisprudenziale relativa all'analogo disposto dell'art. 1226 c.c. (espressamente richiamato dall'art. 2056 c.c.) la quale ha giustificato il ricorso alla valutazione equitativa anche in caso di "rilevante difficoltà" (Cass. 16-6-1990 n. 6056; Cass. 9-6-1987 n. 5031; Cass. 5-9-1985 n. 4619) nella prova dell'ammontare del danno ovvero quando, "in relazione alla peculiarità del fatto dannoso, la precisa liquidazione si presenti (soltanto) difficoltosa" (Cass. 11-2-1987 n. 1489; Cass. 24-8-1978 n. 3958).

Del resto, la stessa Corte di cassazione, superando le indicazioni fornite dalla Corte Costituzionale al fine di "tentare" una quantificazione del danno ambientale, ha affermato che una prova completa e minuziosa di quest'ultimo è obiettivamente impossibile "perché alcuni effetti pregiudizievoli, pur costituendo pregiudizio certo, si evidenziano con il tempo e sono di difficilissima dimostrazione" (nel caso deciso si trattava del pregiudizio all'immagine turistica di un comune interessato dall'inquinamento delle falde idriche) (Cass. pen., Sez. III, 21-7-1988 n. 8318, in Riv. pen. 1989, I, 515 cui adde Pret. pen. Vasto cit., la quale ha osservato che, in caso di in-quinamento marino da idrocarburi, il danno alla flora ed alla fauna sussiste a prescindere dall'immediato verificarsi della scomparsa improvvisa dell'ittiofauna o del calo progressivo dei prodotti ittici, trattandosi di effetti che notoriamente si manifestano in tempi successivi all'evento; in senso sostanzialmente conforme, v. anche Cass. pen., Sez. III, 31-7-1990, in Foro it. 1990, II, 169).

Nel caso di specie, come detto, la liquidazione equitativa va operata "tenendo comunque conto della gravità della colpa individuale, del costo necessario del ripristino e del profitto conseguito dal trasgressore, in conseguenza del suo comportamento lesivo dei beni ambientali" (v. 60 comma).

Dovrebbe in ogni caso restare fermo (con le opportune riserve derivanti dalla riconosciuta natura "anche sanzionatoria" dell'obbligo risarcitorio in commento) il principio fondamentale in base al quale l'obbligo del risarcimento non pur mai estendersi oltre il danno che sia conseguenza diretta ed immediata del fatto lesivo del bene ambiente, non essendovi deroga agli artt. 1223 e 2056 c.c..

A tal riguardo è stato rilevato che l'eventuale tenuità dell'elemento psicologico potrebbe essere utilizzata per limitare risarcimenti eccessivamente onerosi, anche se non pur sottacersi in questo campo l'indubbia difficoltà per gli organi giudicanti nell'accertare l'intensità e/o la gravità della colpevolezza (difficoltà dalla quale pur conseguire una limitazione nell'utilizzo della norma) (E. Briganti, Considerazioni in tema di danno ambientale e responsabilità oggettiva, in Danno ambientale e tutela giuridica, Cedam, Padova, 1987, pagg. 75 e segg.).

Ad ogni modo, al di là della natura dell'obbligazione risarcitoria (compensativa, sanzionatoria o mista) vi è il dato di fatto che il legislatore ha fissato dei parametri che presentano non poche analogie con quelli utilizzati dalla giurisprudenza in sede di quantificazione del danno morale (e cioé di un danno di natura "non patrimoniale").

Ricorrenti sono infatti le massime secondo le quali quest'ultimo va proporzionato (tra le altre cose) alla gravità del fatto (circostanza nella quale gioca senza dubbio un ruolo determinante l'intensità dell'elemento psicologico) ed all'arricchimento ingiustificato del danneggiante.

Tutte le suesposte considerazioni conducono a rilevare che se è vero che il legislatore, come detto, nella formulazione della prima parte del 60 comma dell'art. 18 si è chiaramente ispirato al disposto dell'art. 1226 c.c. è altrettanto vero che, nella sostanza, tale ultima norma non svolge alcun ruolo concreto nell'ambito del danno ambientale: vuoi perché, come visto, le applicazioni giurisprudenziali hanno considerato la valutazione equitativa "necessaria" e non eventuale, vuoi perché il costo del ripristino, la gravità della colpa e l'arricchimento del responsabile non sono diretti ad assolvere alcuna funzione compensativa nel risarcimento del danno (cfr. Castronovo, op. cit., pag. 516).

 

6. Il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e Corte dei Conti.

Il 20 comma dell'art. 18 L. 349/1986 prevede la generale giurisdizione del giudice ordinario nei giudizi in materia di danno ambientale.

La disposizione in commento che, com'è noto, ha resistito più volte al vaglio della Corte Costituzionale (cfr. sentenza n. 641/1987 ed ordinanze nn. 719 ed 808 del 1988), ha natura processuale con la conseguenza che trova immediata applicazione in tutti è giudizi nei quali la questione della giurisdizione costituisca materia di controversia ancora pendente (v. per tutte Cass. S.U. 25-1-1989 n. 440 cit. alle note 5 e 7).

La necessità di applicare immediatamente lo ius superveniens ha indotto la stessa Corte dei Conti a declinare ripetutamente la propria giurisdizione, pure in grado d'appello (cfr. ad es. Corte Conti, sez. riun., 2-1-1990 n. 640, in Foro amm. 1990, 771), rilevando l'impossibilità di invocare il principio della perpetuatio jurisdictionis di cui all'art. 5 c.p.c. che riguarda solo le modifiche dello stato di fatto (Corte Conti, sez. riun., 14-4-1989 n. 611, in Foro amm. 1989, 2236).

La situazione è tuttavia mutata in seguito all'entrata in vigore del nuovo art. 5 c.p.c., come modificato dall'art. 2 della L. 353/1990, il quale opportunamente prevede che la giurisdizione (al pari della competenza) si determina anche con riferimento alla legge vigente e non solo allo stato di fatto esistente al momento di proposizione della domanda (come disponeva il vecchio testo dell'art. 5), senza tener conto dei successivi mutamenti della legge e dello stato medesimo.

L'art. 18, nonostante la chiara opzione in favore del giudice ordinario, ha lasciato ferma la giurisdizione della Corte dei Conti "di cui all'art. 22 del D.P.R. 10-1-1957 n. 3" (trattasi del giudizio di rivalsa da parte della Pubblica Amministrazione per il risarcimento che essa sia tenuta ad effettuare nei confronti del terzo per il danno causato dal dipendente, quando tale danno sia "derivante da ogni violazione dei diritti che l'impiegato abbia commesso per dolo o colpa grave").

    Nelle prime applicazioni giurisprudenziali della suddetta disposizione, è stato ad esempio affermato che spetta alla giuridizione contabile della Corte dei Conti la cognizione:
- delle responsabilità per danni derivanti ad un ente locale per omessa riscossione di sanzione pecuniaria per la realizzazione di opere abusive e per quelli derivanti allo Stato per l'indebita concessione della esenzione del pagamento dell'Ilor (Corte dei Conti, Sez. riun., 3-5-1989 n. 614, in Finanza locale 1991, 125);
- in tema di danno subito da un ente pubblico (nella specie Azienda Autonoma delle Ferrovie dello Stato) per le somme corrisposte ad una ditta incaricata delle operazioni di disinquinamento resesi necessarie per il comportamento del proprio dipendente il quale aveva provocato uno sversamento di sostanze inquinanti in mare (Corte dei Conti, Sez.I, 23-11-1992 n. 228, in Foro amm. 1993, 1115);
- sull'azione di responsabilità nei confronti degli amministratori di un ente locale (amministrazione provinciale di Trapani) per quanto attiene al danno di natura erariale conseguente agli esborsi subiti con riguardo ad opere di pavimentazione e bitumazione di strade regionali in zone di interesse archeologico, realizzate senza le prescritte autorizzazioni e poi rimosse, ferma restando la giurisdizione del giudice ordinario ai sensi dell'art. 18 L. 349/1986 in relazione al danno di tipo ambientale residuante per effetto della inidoneità dell'indicata rimozione all'integrale ripristino dello stato dei luoghi (Cass. Sez. un. 23-6-1992 n. 7677, in Giust. civ. 1993, 1891).

    In tale ultimo contesto le Sezioni unite della Cassazione hanno colto l'occasione per evidenziare la possibilità di una separata attivazione della giurisdizione contabile per quanto di sua competenza, rispetto alla promozione del giudizio civile di risarcimento del danno ambientale, stante la loro reciproca indipendenza anche quando è due procedimenti traggano origine da un fatto materiale comune.

Il Supremo Collegio è pervenuto a tale conclusione muovendo dalla diversità dei beni protetti e offesi (l'ambiente, da una parte e le risorse finanziarie dell'ente pubblico dall'altra) nonché rilevando la distinzione dei soggetti legittimati ad invocare la tutela giudiziaria (l'ente titolare del bene leso da un lato ed il Procuratore Generale della Corte dei Conti dall'altro) e la plurioffensività delle condotte e la diversa valutazione dell'illecito e delle sue conseguenze.

Il ragionamento seguito dalla cassazione potrebbe, ad una prima lettura, apparire in contrasto con la regola tendenziale del simultaneus processus che ha orientato la scelta legislativa della concentrazione dei giudizi innanzi al G.O. (F. Giampietro, La responsabilità per danno all'ambiente, Milano, 1988, 421), al fine di evitare contrasti di giudicati in una materia, come quella ambientale, in cui è frequente il concorso nella produzione dell'evento lesivo della condotta di privati cittadini e pubblici funzionari.

In giurisprudenza è tuttavia pacifico che la suddetta regola non ha carattere di assolutezza e non assurge a principio di rilevanza costituzionale (Cass. S.U. 25-1-1989 n. 440 cit. alle note 5, 7 e 63; in termini Cass. S.U. 3-2-1989 n. 664, nonchè Corte Cost., ord. n. 549 del 1988).

Si giustifica pertanto la riserva di giurisdizione in favore della Corte dei Conti nell'ipotesi in cui il ridetto principio del simultaneus processus non ha modo di operare e quindi non ha ragione di essere salvaguardato e purché si verifichi in concreto un danno erariale contabilmente certo gravante sul bilancio dell'ente, indipendentemente dall'accertamento di un concomitante danno ambientale.

Va inoltre rilevato che da un punto di vista sostanziale la responsabilità civile davanti al giudice ordinario per danno ambientale si differenzia da quella amministrativa per danno erariale di competenza della Corte dei Conti soprattutto in funzione della particolare disciplina dalla quale quest'ultima è improntata.

La Corte dei Conti, infatti, dispone di un potere riduttivo dell'addebito, potendo, a norma dell'art. 52 R.D. 12 luglio 1934 n. 1214, diminuire la misura del risarcimento (rectius del valore perduto) in base all'entità della colpa.

A tal proposito, tuttavia, è stato osservato (Piga, Responsabilità civile degli amministratori pubblici: nuovi profili, in Foro amm., 1988, II, col. 746 e segg.; Morbidelli, op. cit., pagg. 1987, 599 e segg.) come sia possibile pervenire in concreto al medesimo risultato sul versante dei rapporti tra terzo danneggiato e soggetto responsabile, applicando il 60 comma dell'art. 18 citato (la cui formulazione risente in modo evidente del richiamato art. 52 R.D. 1214/1934) che consente al giudice ordinario di tener conto della gravità della colpa individuale nella quantificazione del danno.

A questo punto occorre precisare che mentre l'art. 52 attribuisce alla Corte dei Conti un potere riduttivo in merito ad una somma predeterminata e, quindi, un vero e proprio beneficio in relazione all'elemento psicologico, nell'art. 18, 60 comma, L. 349/1986, l'intensità della colpa sembra, piuttosto, rilevare soltanto come uno dei parametri utilizzabili laddove sia impossibile una precisa quantificazione del danno. La ratio delle due norme appare, quindi, differente anche se non pur nascondersi che nei fatti l'intensità della colpa pur fungere da base per l'esercizio di un potere riduttivo anche da parte del giudice ordinario.

 

7. Il "pericolo" di danno ambientale, le azioni cautelari e il potere di "denuncia" ex art. 18, comma 40.

-- Nonostante la molteplicità delle ipotesi contemplate dall'art. 18, nulla è detto in ordine al "pericolo" di danno ambientale; in questo caso, tuttavia, non sembra possa parlarsi di una lacuna del testo di legge risultando evidente che tale fattispecie pur essere adeguatamente fronteggiata tramite le misure cautelari disciplinate dal nostro sistema e, in particolare, tramite l'art. 700 c.p.c..

Al riguardo va segnalata ancora una volta la citata sentenza n. 440 delle Sezioni Unite della Cassazione che ha evidenziato la possibilità del giudice ordinario (a differenza di quello contabile) di imporre "misure inibitorie, atte a far cessare la situazione di pregiudizio o di pericolo, o di adottare quei provvedimenti cautelari che, secondo le circostanze e nel concorso dei relativi presupposti sono nella disponibilità dell'autorità giudiziaria rispettivamente ai sensi degli artt. 691, 696 e 700 c.p.c.".

L'esperibilità della tutela cautelare in subiecta materia è altresì agevolata da un'ulteriore puntualizzazione della giurisprudenza di legittimità: ha affermato la S.C., infatti, che la domanda volta ad ottenere - ancorché mediante provvedimenti cautelari e urgenti - una pronuncia che imponga alla P.A. un determinato comportamento attivo o passivo (nella specie: inibizione all'ENEL della continuazione dei lavori di costruzione di una centrale termoelettrica) a tutela del diritto di salute, spetta all'A.G.O. pur se la condotta dell'Amministrazione (che si vuole impedire o modificare) abbia il proprio presupposto in atti amministrativi, posto che il diritto alla salute non è degradabile in base ad atti amministrativi emanati nell'esercizio di un potere attribuito dalla legge (Cass. Sez. un. 17-1-1991 n. 400, in Giust. civ. 1991, 1190; sulla medesima questione cfr. anche Cass. 21-12-1990 n. 12133 e Cass. 23-6-1989 n. 2999, in Giust. civ. 1989, I, 2298).

In tale controversia l'ENEL aveva dedotto, a sua difesa, che un'attiva lesiva del diritto all'ambiente pur essere concepita (v. par. 2) solo con riguardo a quella in contrasto con leggi o provvedimenti amministrativi (contrasto che nella specie non sussisteva avendo l'ente ricevuto una regolare autorizzazione all'esecuzione dei lavori); orbene, la S.C., pur rimettendo al giudice del merito ogni valutazione al riguardo, ha precisato che "il soggetto chiamato a rispondere dell'illecito, per esimersi da responsabilità, potrà invocare di aver agito in modo conforme ad un puntuale provvedimento amministrativo, ma non potrà sottrarsi allora all'indagine circa la legittimità dell'atto cui si è conformato, secondo è parametri sia costituzionali, che della legge ordinaria che dei provvedimenti amministrativi sovraordinati".

Ecco, quindi, che la prospettata difficoltà di individuare - al fine di intervenire sulle fattispecie lesive dell'ambiente - un comportamento materiale posto in essere in violazione "di una legge o di un provvedimento" pur, ancora un volta, essere superata dall'esigenza di tutelare il bene salute, costituzionalmente protetto dall'art. 32 Cost. e, come tale, non degradabile per il tramite di atti amministrativi "formalmente" legittimi.

In merito alla problematica della legittimazione ad agire in sede cautelare, in dottrina è stato affermato che è possibile, in tali procedimenti, consentire, anche a soggetti diversi da quelli pubblici formalmente legittimati ex art. 18, comma 30, di attivarsi, salva la facoltà del giudice di fissare un termine entro il quale il soggetto legittimato pur iniziare il giudizio di merito, su impulso del P.M. civile o su comunicazione non vincolante dello stesso giudice.

Infatti, in base al comma 40 dell'art. 18 L. 349/86 qualsiasi cittadino (unitamente alle associazioni di cui all'art. 13) pur denunciare "fatti lesivi di beni ambientali di cui sia a conoscenza, al fine di sollecitare l'esercizio dell'azione da parte dei soggetti legittimati".

In sostanza, è stato ritenuto che la suddetta disposizione non disciplina un mero potere di denuncia tradizionale (di cui, del resto, non v'era bisogno di menzione nel testo), ma un rimedio giuridico, pur limitato, specifico e finalizzato, che se non obbliga ad agire di ufficio (come nelle denunce penali per reati procedibili di ufficio), consente di poter attivare l'adozione di provvedimenti urgenti, sussistendo comunque un "dovere" della P.A. di agire per il merito, assumendo le responsabilità istituzionali imposte dalla norma (Postiglione, Danno ambientale e Corte di cassazione, Riv. giur. amb., 1989, 106).

Tale assunto, che ha l'indiscutibile merito di attribuire una certa valenza al potere di "denuncia" dei cittadini di cui al comma 40 dell'art. 18 potrebbe, tuttavia, scontrarsi con la necessità, manifestata in passato dalla Suprema Corte, di individuare una stretta correlazione tra giudizio cautelare e giudizio di merito, il quale ultimo, è stato detto, si deve identificare per personae, petitum e causa petendi con la pretesa che si intende tutelare con l'azione cautelare (Cass. 27-7-1981 n. 4284).

Non va inoltre sottaciuto che l' interpretazione di cui sopra del potere di denuncia sembra porsi in contrasto con quella che emerge "tra le righe" della citata sentenza n. 641/1987 della Corte Costituzionale; quest'ultima, infatti, evidentemente presupponendo che la richiamata norma preveda un "inutile" potere di denuncia, inteso nel senso comune della parola, non ha mancato di sottolineare le critiche rivolte dalla dottrina alla norma "così come è formulata", sollecitando il legislatore a "colmare le eventuali lacune e deficienze al fine di assicurare la effettiva applicazione della norma stessa ai casi concreti".

In ogni caso, va salutata con estremo interesse l'affermazione contenuta nella sentenza 641/87 della Consulta che, preoccupata anch'essa di colorare di un qualche significato il 40 comma dell'art. 18, ha evidenziato che comunque il nostro ordinamento appresta alcuni rimedi che potrebbero, sulla carta, garantire il perseguimento delle finalità della norma in commento (es. la denuncia per omissione di atti d'ufficio degli amministratori inerti; la legittimazione degli organi di vigilanza dell'ente; la nomina di commissari ad acta o di curatori speciali ex art. 78 c.p.c.; la temporaneità delle cariche pubbliche che rende possibile ai subentranti di perseguire gli uscenti che sono stati inerti).

Da tale ultimo passo della motivazione, in particolare, sembra di desumere che la Corte Costituzionale ha ritenuto che la menzionata denunzia, ove risulti dotata di un suo fondamento (fumus boni iuris), determina un vero e proprio obbligo delle competenti amministrazioni ad adottare tempestivamente le opportune azioni giudiziarie (F. Giampietro, nota a Corte Cost. n. 641/87, in Corr. Giur. 1988, 240, il quale non manca di evidenziare, tuttavia, la dubbia efficacia degli altri rimedi prospettati dalla Corte, manifestando, in particolare, perplessità in ordine alla possibilità per il giudice ordinario di estendere il potere di nomina di curatori speciali previsto dall' art. 78 c.p.c. dalla persona giuridica "di diritto privato" a quella "di diritto pubblico").

Ciò naturalmente comporta l'obbligo di agire in sede cautelare ove ricorra pure il presupposto del periculum in mora ; orbene, sotto tale ultimo profilo, non pur dubitarsi che in controversie di danno ambientale l'azione di cautelare dovrebbe costituire la regola ove si consideri che nella maggior parte di siffatti giudizi il protrarsi della controversia si presta da un lato a pregiudicare la possibilità di emettere una pronuncia di condanna al ripristino dello stato dei luoghi (che, come detto, deve costituire la misura "privilegiata" da adottare in questi tipi di controversie), dall'altro ad impedire una precisa, o comunque attendibile, quantificazione economica dei danni direttamente cagionati dall'illecito ambientale (e, soprattutto, di quelli che in futuro potrebbero verificarsi sempre in dipendenza del medesimo fatto illecito).

Forse proprio questa estrema facilità nell'individuazione del periculum in mora ha indotto la giurisprudenza di merito ad un atteggiamento severo nei riguardi del fumus boni iuris.

Ecco quindi che si è ad esempio affermato che l'intervento ante causam del giudice della cautela non è legittimo in relazione alla richiesta di chiusura di una discarica, comportando l'accertamento del presunto danno ambientale prodotto da quest'ultima indagini complesse da svolgersi in tempi lunghi, non diverse da quelle occorrenti al giudice della cognizione piena, il che darebbe vita ad un ulteriore grado di giurisdizione preventiva, aggiuntivo rispetto a quelli previsti dal codice di rito; la conclusione è quindi che il giudice cautelare deve intervenire in "situazioni di fatto incontestabilmente rivelatrici di un danno ambientale, rapidamente accertabile e suscettibile di essere efficacemente represso con provvedimenti di rapida esecuzione e con effetti reversibili" (Pret. Verona 1-12-1988, in Riv. giur. edilizia, 1989, 469; in senso analogo, v. anche Trib. Napoli 15-2-1988 in Riv. giur. edilizia, 1989, 469 nonchè Pret. Treviso 10-1-1991, in Rass. giur. Enel 1992, 152).

Non va inoltre sottaciuta un'ulteriore difficoltà: allorquando il provvedimento cautelare inibitorio presuppone necessariamente un tempestivo accertamento dello stato dei luoghi (pena il pericolo di un irreversibile mutamento dello stesso), la "residualità" della cautela "atipica" di cui all'art. 700 c.p.c. imporrebbe di agire, in prima battuta, con lo strumento tipico di cui all'art. 696 c.p.c. (accertamento tecnico preventivo) al fine di scongiurare il rischio di un provvedimento giudiziale di inammissibilità della richiesta inibitoria.

Naturalmente la residualità della tutela urgente di cui all'art. 700 c.p.c. opera rispetto alle altre misure cautelari di natura giudiziale previste dalla legge, sicché non pur essere in alcun modo intaccata dalla previsione di provvedimenti cautelari di natura amministrativa ( cfr., ad es., l'art. 8, c. 20, della legge 349/86 a mente del quale "il Ministro dell'Ambiente pur disporre verifiche tecniche sullo stato di inquinamento dell'atmosfera, delle acque e del suolo e sullo stato di conservazione di ambienti naturali" e l'art. 8 della L. 3-3-1987 n. 59 che prevede l'intervento, sempre del Ministro dell'Ambiente, mediante ordinanze urgenti (e provvisorie) "qualora si verifichino situazioni di grave pericolo di danno ambientale"), rispetto, ai quali, invece, nessun dubbio pur sussistere in ordine alla possibilità, per il privato, di azionare con successo il potere denuncia di cui sopra.

 

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