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                                      Elio Palombi
         Appalti, subappalti e cottimi nella legislazione antimafia (*)
 
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(*) Relazione al Convegno di studi su "Criminalita' organizzata tra repressione
e prevenzione", organizzato dal Centro Studi "C. Beccaria" di Messina -
sez. penale "Angelo Raffaele Latagliata", tenuto a Taormina dal 13 al 15 novembre 1992.
 
 
1. - I sistemi di giustizia penale tradizionali legati al carattere
individuale della delinquenza sono entrati in crisi di fronte
all'efferatezza della criminalita' organizzata, che si e' andata
sempre piu' evolvendo, tanto da raggiungere negli anni ottanta livelli
di management di tipo aziendale, con ramificazioni internazionali.
La criminalita' organizzata, la criminalita' economica, la
corruzione politico-amministrativa si sono andate fondendo anche per
effetto del fenomeno droga che ha fatto assumere al crimine forme
organizzative di dimensioni mondiali.
Le organizzazioni criminali, nella gestione della immensa massa
di capitali proveniente dal traffico di droga, creano collegamenti
trans-nazionali, con bilanci finanziari che superano quello statale.
Sono stati coinvolti vasti settori della vita privata e pubblica,
con infiltrazioni nelle strutture politiche ed economiche e negli
apparati amministrativi ed istituzionali dello Stato, investendo
ambiti imprenditoriali ed economici nazionali ed internazionali.
La corruzione e gli immensi capitali rappresentano lo strumento
con il quale i trafficanti di droga portano il loro attacco al potere:
vogliono comperarlo, sostituirvisi, gestirlo per moltiplicare i
profitti.
E' un'aggressione pericolosa agli equilibri economici mondiali,
influenzati fortemente dagli ingenti capitali in movimento, che
alimentano una vera e propria industria sotterranea del crimine,
capace di riciclare i proventi delle attivita' criminose.
L'ingente massa di capitali derivante dal traffico di droga
viene, cosi', riciclata ed immessa nei canali ufficiali del sistema
economico, consentendo alle organizzazioni criminali di dare una veste
di legalita' ai proventi del crimine. L'attacco alla criminalita'
organizzata non puo' prescindere, quindi, dalle strette interrelazioni
esistenti con la criminalita' economica, tanto che la prevenzione e la
repressione di quest'ultima diviene strumento indispensabile per
combattere la criminalita' organizzata, che ricorre a mezzi economici
ed operativi sempre piu' sofisticati.
La realta' del fenomeno criminale e' tale da indurre allo
scetticismo di fronte ai tradizionali metodi di impostazione del
sistema di difesa sociale che non tenga conto della potenzialita'
aggressiva dell'attacco criminale.
La disciplina introdotta nel 1982, con la legge Rognoni - La
Torre, per combattere la criminalita' di tipo mafioso si distingue
profondamente dai precedenti interventi legislativi in materia e
rappresenta un nuovo approccio al fenomeno mafioso, non piu'
considerato soltanto nei suoi aspetti di violenza, ma anche nelle sue
diverse connessioni con il mondo economico ed imprenditoriale e con il
potere politico.
Quella nuova direttiva di politica criminale fu il frutto del
dibattito sviluppatosi sul tema negli anni '70, da cui emerse il
fallimento dell'intervento repressivo fondato esclusivamente sulla
incriminazione della partecipazione all'associazione per delinquere.
Si cercava di colpire la mafia al terzo livello, quello della
insospettabilita', che le consente, attraverso attivita' lecite, di
ripulire i proventi derivanti da attivita' che lecite non sono.
Nel campo degli appalti delle opere pubbliche, le organizzazioni
mafiose non potendo uscire allo scoperto hanno rivolto la loro
attenzione ai contratti derivati di subappalto e cottimo, strumenti
che svuotando il contenuto del contratto principale, si sono
trasformati nel principale mezzo di riciclaggio del danaro sporco.
Proprio per questo la legislazione antimafia del 1982 riservava
particolare attenzione ai contratti di subappalto e di cottimo,
relativi all'esecuzione di opere riguardanti la P.A., giungendo alla
configurazione di una fattispecie punita prima con sanzione
amministrativa e poi penale per garantire la trasparenza delle
negoziazioni.
L'intento era quello di focalizzare l'attenzione sui contratti
derivati onde prevenire l'infiltrazione malavitosa.
A causa di una crescente intromissione della malavita organizzata
all'interno delle attivita' imprenditoriali, specie quelle collegate
con la P.A., il legislatore decise di intervenire, promulgando negli
ultimi mesi del 1982 ben tre leggi.
In questi tre interventi il bene giuridico da tutelare penalmente
va identificato con l'obbligo di garantire, nell'ambito delle
contrattazioni pubbliche, la trasparenza e la correttezza al fine di
provocare l'isolamento delle organizzazioni criminose, impedendone
possibili infiltrazioni nel settore degli appalti.
L'art. 21 della legge 13 settembre 1982 n. 646 richiedeva, per la
concessione in subappalto o a cottimo delle opere pubbliche, la
preventiva autorizzazione da rilasciarsi previo accertamento della
idoneita' tecnica e della inesistenza di precedenti mafiosi.
L'inosservanza di quanto disposto era sanzionato con misure
amministrative, trasformate in sanzione penale con la legge 12 ottobre
1982 n. 726 che prevedeva la pena dell'arresto da sei mesi ad un anno
e l'ammenda pari ad un terzo del valore dell'opera ricevuta in
appalto.
Indubbiamente la legge si ispirava ad una piu' efficace tutela
della trasparenza dell'operato della P.A.. A tal fine era
significativo e di particolare efficacia ai fini preventivi il
necessario accertamento dei requisiti soggettivi caso per caso,
indipendentemente dall'iscrizione all'albo nazionale dei costruttori.
Nella prassi, pero', era invalso l'uso di rilasciare l'autorizzazione
in base alla semplice presentazione del certificato d'iscrizione
all'albo nazionale dei costruttori.
A vanificare il contenuto del dettato normativo contribui' la
circolare del Ministero dei lavori pubblici n. 477/83 che consentiva
di provare l'idoneita' tecnica con l'esibizione del predetto
certificato di iscrizione o, in mancanza, con una dichiarazione
giurata del subappaltatore circa il numero dei lavori eseguiti negli
ultimi cinque anni e circa l'attrezzatura posseduta.
Come si e' visto, la legislazione del 1982 mirava a garantire la
trasparenza nelle contrattazioni pubbliche, impedendo l'infiltrazione
mafiosa nel settore degli appalti, ma le esigenze della pratica ne
vanificavano gli obiettivi. Bisognava apprestare procedure agili e
snelle e a tal fine si finiva per sacrificare le garanzie derivanti da
un accertamento analitico ed individualizzato.
2. - La legge 19 marzo 1990 n. 55 (Rognoni - La Torre bis) trova
origine, tra l'altro, nella necessita' di superare la prassi operativa
consolidatasi negli otto anni trascorsi dal varo della normativa
antimafia
Si imponeva la necessita' di realizzare un sistema effettivo di
controlli sui reali esecutori delle opere pubbliche. A tal fine
l'iscrizione all'albo nazionale dei costruttori per categorie ed
importi adeguati diventa obbligatoria anche per il subappaltatore,
mentre in precedenza come si e' visto, era sufficiente il possesso dei
requisiti d'idoneita' tecnica e dei requisiti soggettivi per
l'iscrizione all'albo.
Tra le condizioni per l'affidamento del subappalto viene ancora
richiesto il requisito di "non mafiosita'", nel senso che l'impresa
subappaltatrice non deve essere sottoposta all'applicazione delle
misure di prevenzione, che comportano il divieto di concludere
contratti riguardanti la realizzazione di opere pubbliche.
Occorre ancora che l'impresa sin dall'atto dell'offerta indichi
le imprese subappaltatrici delle cui prestazioni prevede di doversi
servire, dal momento che l'assenza di questa indicazione in sede di
offerta comportera' l'impossibilita' di richiederla durante il corso
dei lavori. In tal senso con decreto del Ministero dei Lavori Pubblici
del 31 marzo 1992 sono stati individuati i lavori ad alta
specializzazione per i quali vige l'obbligo di indicazione delle
imprese subappaltatrici.
Inoltre le opere da subappaltare o da affidare in cottimo non
possono superare il 40% dell'importo netto d'aggiudicazione, con un
limite massimo del 15% per le opere della categoria prevalente.
Ai sensi del settimo comma dell'art. 18 l'appaltatore deve
trasmettere all'ente committente, e quindi controllare, la
documentazione del subappaltatore di avvenuta denunzia del nuovo
lavoro agli enti previdenziali, assicurativi ed antinfortunistici,
nonche' copia dei versamenti contributivi, previdenziali ed
assicurativi dallo stesso periodicamente versati.
In tal modo gli appaltatori di opere pubbliche vengono affidati
compiti diretti a soddisfare una serie di interessi difficilmente
tutelabili in modo diretto dalla pubblica amministrazione. A seconda
delle occasioni, e' stato osservato, l'appaltatore "dovra' pertanto
diventare nei confronti del subappaltatore agente di pubblica
sicurezza, ispettore del lavoro e funzionario della USL addetto alla
vigilanza sulle condizioni di sicurezza dei cantieri edili" (Michiara,
La disciplina relativa al subappalto contenuta nella legge 19 marzo
1990 n. 55, Riv. trim. app. 1991, 989).
 
3. - Con tale normativa il legislatore ha privilegiato la strada della
trasparenza nel settore delle opere pubbliche, dedicando il capo II
della legge alla "tutela della trasparenza dell'attivita' delle
regioni e degli enti locali e in materia di pubblici appalti".
Il sistema capillare di controlli creato per evitare
interposizioni fittizie di organizzazioni malavitose nel campo degli
appalti delle opere pubbliche non vi e' dubbio che possa dare i suoi
frutti, anche se bisogna constatare che le pastoie create finiscono
per rappresentare molteplici freni allo sviluppo imprenditoriale, che
non puo' privarsi del subappalto, che adottato in maniera agile e' uno
strumento indispensabile.
Con la legge 55/90, pero', se ci si e' preoccupati di evitare
infiltrazioni mafiose attraverso i contratti derivati, si e'
trascurato di intervenire sui meccanismi che presiedono alla stipula
del contratto di appalto. Oggi, e' stato osservato, l'anello debole
della catena non e' piu' costituito dal subappalto o dal cottimo, ma
proprio dal contratto principale.
Si e' trattato di un provvedimento normativo assai composito,
all'interno del quale trovano spazio sia modificazioni della
previgente legislazione, sia disposizioni completamente nuove che
operano nel campo amministrativo, penale e di prevenzione, e in quello
finanziario.
A ben vedere nella struttura portante dell'intervento legislativo
si notano passaggi di rafforzato garantismo. A partire dalla fase
iniziale in cui viene bandita la gara (norme sui bandi di gara e sulle
associazioni temporanee di imprese), per arrivare alla fase in cui la
gara si conclude (norme sulla pubblicazione dei risultati e del
sistema di aggiudicazione adottato), con particolare attenzione alla
fase esecutiva in senso stretto (norme sul subappalto e sui piani di
sicurezza).
L'obiettivo principale era quello di riorganizzare la strategia
di lotta contro le organizzazioni criminose, dati gli scarsi risultati
ottenuti con la precedente normativa.
Al fine di impedire il contatto tra il mafioso e la pubblica
amministrazione, il legislatore ha privilegiato il momento del
controllo nelle diverse fasi che caratterizzano la gara di appalto,
cercando di evitare eccessive penalizzazioni per l'economia sana.
Con l'art. 17 c. 2 viene stabilito che "entro tre mesi
dall'entrata in vigore della legge, con decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri, debbono essere definite disposizioni per
garantire omogeneita' di comportamenti delle stazioni committenti
relativamente ai contenuti dei bandi, avvisi di gara e capitolati
speciali, nonche' disposizioni per la qualificazione dei soggetti
partecipanti alle gare". Si avvertiva la necessita' di concretare il
c.d. bando-tipo.
Con l'art. 20 si dispone che, a procedura di gara conclusa si
deve procedere alla pubblicazione dell'elenco delle imprese invitate e
di quelle partecipanti alle gare, nonche' dell'impresa vincitrice e
prescelta, indicando il sistema di aggiudicazione adottato.
Con l'art. 19 viene vietata, nel comma terzo, l'associazione
anche in partecipazione o il raggruppamento temporaneo di imprese
concomitante o successivo all'aggiudicazione della gara a pena
dell'annullamento dell'aggiudicazione o della nullita' del contratto,
nonche' dell'esclusione delle imprese dalle nuove gare relative ai
medesimi lavori.
Questa normativa comporta un articolato sistema di controlli teso
ad impedire infiltrazioni mafiose nel campo dell'attivita'
contrattuale della pubblica amministrazione. Ma la vera svolta a tal
fine, e' stato rilevato, si produce in relazione al sistema della
certificazione antimafia.
A differenza di quanto accadeva precedentemente, allorquando, in
base al quarto comma dell'art. 10 della l. n. 575/1965 "...la
certificazione di volta in volta occorrente circa la sussistenza o
meno a carico dell'interessato di procedimenti o provvedimenti per
l'applicazione di una delle misure di prevenzione di cui all'art. 3
della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, ovvero dei provvedimenti
indicati nel secondo comma, nonche' negli artt. 10 ter e 10 quater e'
rilasciata su richiesta dell'amministrazione o dell'ente pubblico
competente, dalla prefettura nella cui circoscrizione vengono
perfezionati", oggi con l'art. 7 della legge n. 55/90 la
certificazione c.d. antimafia puo' essere richiesta tanto
dall'amministrazione competente a rilasciare il provvedimento per cui
essa e' necessaria, che dal concessionario, nel caso di contratti
stipulati da quest'ultimo, quanto dal soggetto privato interessato,
cioe' da colui nei cui confronti il certificato deve essere emesso.
Parimenti innovativo e' l'obbligo per l'amministrazione di
acquisire la certificazione prefettizia prima della materiale
stipulazione del contratto. E' pero' stabilito che nei casi di urgenza
in attesa che pervenga alla pubblica amministrazione o al
concessionario la certificazione prefettizia, la esecuzione dei
contratti puo' essere effettuata sulla base di una dichiarazione
sostitutiva con la quale l'interessato attesti di non essere stato
sottoposto a misure di prevenzione e di non essere a conoscenza
dell'esistenza a suo carico di procedimenti in corso per
l'applicazione di una misura di prevenzione o di una delle cause
ostative all'iscrizione negli albi degli appaltatori o fornitori
pubblici ovvero nell'albo nazionale dei costruttori.
Inoltre e' prevista la possibilita' di utilizzare la
dichiarazione sostitutiva quando si tratti di contratti di appalti o
di concessione e di costruzione e gestione di importo non superiore a
cento milioni di lire, ovvero di autorizzazioni di subcontratti,
cessione e cottimi non superiori a detto importo.
 
4. - Il sistema articolato di controlli creato con la l. 55/90,
nonostante tutto non ha impedito la continua infiltrazione mafiosa nel
campo degli appalti delle opere pubbliche. Con la legge Rognoni-La
Torre bis ci si e' preoccupati di salvaguardare la regolarita' del
contratto d'appalto dal lato della correttezza e della trasparenza, ma
non si e' ritenuto opportuno di dover intervenire sui meccanismi che
presiedono alla stipula del contratto stesso.
Il legislatore ha ritenuto di appagare le esigenze di tutela
predisponendo un sistema di controlli penetranti, che affida, tra
l'altro, all'Alto commissario per il coordinamento della lotta contro
la delinquenza di tipo mafioso, i cui compiti sono ora affidati al
Ministro degli Interni, qualora avesse ritenuto l'esistenza di
tentativi di infiltrazioni di tipo mafioso nelle attivita' riguardanti
appalti, concessioni, subappalti e cottimi per la realizzazione di
opere e di lavori pubblici, di richiedere ai competenti organi statali
e regionali gli interventi di controllo e sostitutivi previsti dalla
legge. Eguale potere e' conferito al prefetto della provincia nei casi
in cui sia necessario assicurare il regolare svolgimento
dell'attivita' delle pubbliche amministrazioni.
In realta' la trasparenza assicurata con i controlli predisposti
dalla legge 55/90 e' quella che si basa sulla acquisizione dei
prescritti certificati antimafia, che conferiscono al contratto il
crisma della legittimita' formale, al di la' della realta' sottostante
che sfugge a qualsiasi controllo.
Il clima di corruzione, dovuto alla infiltrazione mafiosa negli
apparati amministrativi ed istituzionali dello Stato, pone seri dubbi
sulla efficacia del sistema di controlli di tipo documentale affidati
alla certificazione antimafia, prescindendo da qualsiasi indagine
specifica tesa ad accertare qualita', caratteristiche e idoneita'
tecnico-professionale dell'impresa affidataria sulla base di analitici
referenti oggettivi.
"I certificati antimafia non servono a niente - ha sostenuto di
recente il Procuratore della Repubblica di S. Angelo dei Lombardi, in
una dichiarazione rilasciata a Il Mattino in data 17 ottobre 1992 -
sono addirittura rischiosi, perche' inducono la certezza formale che
un'impresa e' pulita, mentre altri dovrebbero essere i criteri di
valutazione del soggetto imprenditore sotto il profilo mafioso".
L'indagine riguardava appalti di opere pubbliche per alcune decine di
miliardi, regolarmente aggiudicati a ventiquattro imprese edili
apparentemente in regola: certificati antimafia puliti, societa' con
solida consistenza finanziaria, ritmo nell'esecuzione dei lavori,
dipendenti scrupolosamente assunti secondo le leggi sul collocamento e
puntualmente pagati nel pieno rispetto dei contratti nazionali di
lavoro, cantieri mantenuti nella piu' rigorosa osservanza delle norme
antinfortunistiche.
Nessuno avrebbe potuto mai immaginare che quelle imprese altro
non erano che il braccio imprenditoriale della camorra, il terminale
di un complicato meccanismo di riciclaggio di denaro sporco. Solo una
indagine a tappeto condotta dall'autorita' giudiziaria su tutti gli
appalti per opere pubbliche superiori ai cinquecento milioni di lire,
ha consentito di accertare l'esistenza di una infiltrazione
camorristica nell'attivita' edilizia di ricostruzione in una zona
dell'alta Irpinia.
Nella relazione della Corte dei Conti sull'attivita' degli enti
locali per il 1991, distribuita il 5 settembre 1992, si fa una
radiografia veramente allarmante del sistema degli appalti nei comuni
e nelle province. Appalti "inquinati" non solo nelle regioni "a
rischio" criminalita', ma in tutte le zone del paese; un fatturato
illegale del sistema appalti che sfiora i 4.000 miliardi l'anno;
violazioni alle norme sugli appalti riscontrate nel 67% dei casi;
lievitazioni delle spese che a Milano hanno raggiunto il 38,5% dei
costi previsti. La gestione delle opere pubbliche da parte degli enti
locali - e' detto nella relazione - e' sottoposta in maniera "sempre
piu' capillare e invasiva" all'attacco delle attivita' illecite,
"senza che la legislazione antimafia e dell'emergenza possa costituire
un valido argine al fenomeno".
La legge Rognoni - La Torre ha dato un notevole impulso alla
lotta alla criminalita' mafiosa, soprattutto attraverso gli strumenti
di indagine patrimoniale, dimostrando che per ottenere risultati
concreti nella lotta alla criminalita' organizzata e' necessario
perseguire efficacemente la criminalita' economica.
Ma una moderna azione di prevenzione e di repressione del crimine
deve tener conto della gravita' e della dimensione del fenomeno
criminoso da combattere e gli strumenti sanzionatori saranno tanto
piu' adeguati quanto piu' idonei ad incidere efficacemente ed
effettivamente sulla complessa realta' da colpire.
Indubbiamente nel campo degli appalti delle opere pubbliche lo
sforzo compiuto dalla legislazione antimafia per impedire le
infiltrazioni malavitose non ha dato i risultati sperati.
Recenti indagini condotte dall'autorita' giudiziaria in Sicilia
hanno cominciato ad aprire uno squarcio sugli intrecci tra
imprenditori, mafia e politica. Tutto viene controllato dalla
"centrale", che individua gli appalti da manovrare. Per ottenere
l'aggiudicazione a favore di una o di un'altra impresa, gli uomini del
sistema intervengono direttamente sulle aziende partecipanti per
scoraggiarle o per patteggiare l'aggiudicazione dell'appalto. Alla
fine e' sempre Cosa Nostra a decidere le sorti di un appalto. In
questa drammatica realta' parlare ancora di trasparenza, credere agli
effetti preclusivi della certificazione antimafia nei confronti della
infiltrazione mafiosa nel settore degli appalti pubblici, e' quanto
meno utopico.
In molte zone del paese si assiste alla lenta ma inesorabile
agonia degli imprenditori onesti, stretti tra l'incudine
dell'estorsione e il martello di una concorrenza commerciale
sganciata da qualsiasi logica di mercato.
La prevenzione del crimine e la giustizia penale non possono
prescindere dalla considerazione di fondo secondo cui il sistema
penale deve essere un sistema dinamico, capace di rispondere alla
evoluzione socio-economica e deve in ogni caso tener conto delle nuove
forme di criminalita'.
E' illusorio affidare la risposta punitiva ad un sistema basato
su controlli di tipo formale che prescindono dalla realta' sottostante
e che hanno fallito nella lotta alla criminalita' organizzata.
 
5. - Egualmente nel campo delle frodi comunitarie, dove il crimine
organizzato risulta essere il destinatario mediato e finale di larga
parte delle sovvenzioni e dove si assiste al tentativo della camorra
di entrare direttamente nel mercato mediante societa' finanziarie,
rilevando aziende trasformatrici e produttrici di materie prime di
grandi capacita' reali, ma in grave crisi a causa dell'inquinamento
economico e finanziario del settore, i sistemi di controllo sono
affidati all'esame della regolarita' formale e di legittimita' della
documentazione destinata ad attestare il concorso delle condizioni
richieste.
Si tratta di controlli articolati e penetranti che dovrebbero
astrattamente garantire il massimo rispetto della legalita'. Nella
realta' pero' tali controlli non vengono attuati. L'esperienza
giudiziaria ignora totalmente denunce di illeciti provenienti dai
predisposti organismi di controllo, a causa di un reticolo collusivo
che accomuna controllati e controllori.
L'esistenza del certificato prefettizio di produttore agricolo,
solo per fare un esempio, di produttore agricolo non costituisce
documento tranquillizzante in ordine alla effettiva esistenza del
soggetto. Infatti sono stati accertati casi di assoluta inesistenza
delle cooperative registrate e casi di falsificazione degli attestati.
In realta' i controlli relativi alla corrispondenza a reali organismi
delle cooperative agricole si sono rivelati nulli e costituiscono una
delle ragioni fondamentali per le quali e' possibile porre in essere
cosi' frequenti e rilevanti frodi.
Eppure il d.p.r. 8.6.1982 n. 447 in attuazione della direttiva
CEE n. 47/435, relativa ai controlli da parte degli Stati membri delle
operazioni che entrano nel sistema di finanziamento del Fondo Europeo
Agricolo, aveva predisposto all'art. 1 un controllo sistematico delle
operazioni finanziate dal FEOAG, sulla base dei documenti commerciali
che l'imprenditore beneficiario e' obbligato a tenere.
Anche nel delicato settore delle frodi comunitarie, quindi, cosi'
come in quello degli appalti delle opere pubbliche, e' illusorio
affidarsi a controlli di tipo formale sulla documentazione necessaria
per il conseguimento del contributo.
Le verifiche fiscali eseguite dalla Guardia di Finanza,
attraverso il sistema dei controlli incrociati, hanno portato alla
scoperta di imprese fittizie, i cui titolari non hanno affatto lo
scopo di impegnarsi in una attivita' produttiva duratura nel tempo, ma
mirano soltanto a conseguire il massimo profitto in danno dell'AIMA.
Tra questi pseudo industriali si segnalano intere dinastie di falsari
i cui nomi ricorrono nelle indagini giudiziarie dagli anni '70 ad oggi
ed alle quali la mancanza di una coordinata e generalizzata azione di
contrasto, ha consentito di conseguire patrimoni illeciti
notevolissimi.
6. - E' farisaico e illusorio, quindi, pensare di poter combattere la
criminalita' organizzata, cosi' attiva nel campo degli appalti di
opere pubbliche, con controlli formali di tipo documentale.
La stretta ed intima relazione tra criminalita' organizzata e
corruzione politico amministrativa induce allo scetticismo sulla
possibilita' di ottenere risultati positivi nella lotta alla mafia
attraverso un sistema che affida i controlli a certificazioni e
autorizzazioni, che una fitta rete di collusioni con pubblici
funzionari corrotti consente agevolmente di aggirare.
I controlli formali sono senza dubbio fondamentali. E in tal
senso appare di grande importanza la recente direttiva sulle modalita'
di gestione delle opere pubbliche del Ministro dei Lavori Pubblici in
data 12 agosto 1992. Nell'attesa che l'esigenza di riaffermare criteri
che assicurino la trasparenza, l'efficienza e l'efficacia della spesa,
nonche' la certezza sui tempi e sui costi dei lavori, venga
organicamente soddisfatta dalla riforma generale delle norme sui
lavori pubblici, viene con la direttiva posto in particolare l'accento
sulla necessita' di privilegiare l'unitarieta' e la precisione del
progetto esecutivo, da porre a base del procedimento di affidamento
dei lavori e di evitare il frazionamento dell'opera e la lievitazione
dei prezzi.
Sono indicazioni utilissime riferite alle fasi della
programmazione, della progettazione, dell'affidamento dei lavori e
delle diverse attivita' preparatorie e strumentali; vengono fissati
principi fondamentali ai fini della trasparenza dell'attivita'
amministrativa; ma ci si deve convincere che nell'impegno contro la
criminalita' organizzata di stampo mafioso occorre da parte dello
Stato una inversione di tendenza.
Recenti iniziative giudiziarie sembrano aprire qualche spiraglio
per gettare un po' di luce negli intricati rapporti tra mafia e
politica. E' necessario insistere su questa strada al fine di rompere
la fitta rete di collusioni tra Cosa nostra e classe dirigente,
attraverso controlli individualizzati che sostituiscano alla certezza
formale conseguente al rilascio della richiesta certificazione,
l'accertamento rigoroso dei requisiti di affidabilita' tecnica,
economica e morale dell'impresa aggiudicatoria dell'appalto.
Attraverso questa ricerca analitica sono stati scoperti i falsi
certificati che hanno consentito ad imprese che illecitamente si erano
procurati i titoli necessari, come quello dell'iscrizione all'albo
nazionale dei costruttori, di partecipare a gare per appalti pubblici
miliardari e in molti casi a vincerle.
L'opera di accaparramento di questi appalti da parte della
criminalita' organizzata non poteva avvenire senza una rete di
coperture politico-amministrative, sulle quali e' necessario incidere
se si vuole cercare di liberare il settore degli appalti delle opere
pubbliche dai pesanti condizionamenti derivanti dalla penetrazione di
capitali di formazione mafiosa.
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