1. I precedenti della normativa sui "beni a duplice uso".
Il d.lgs. n. 89/1997, in materia di beni a duplice uso, rappresenta
l'ultimo
nato di una serie di recenti provvedimenti normativi rivolti al controllo delle
tecnologie, scaturiti dallo straordinario progresso tecnico degli ultimi anni (dovuto
soprattutto allo sviluppo dell'elettronica ed alla scoperta di nuovi materiali) che ha
ridato vitalita' ad esigenze protezionistiche gia' manifestatesi all'inizio di questo
secolo.
Nell'ordinamento italiano, infatti, un regime vincolistico per
l'esportazioni e le
importazioni di beni, non dettato da finalita' fiscali ne' valutarie (in altri termini
non
sorretto unicamente da scopi lucrativi dello Stato), bensi' da finalita' strettamente
economiche ovvero politiche, e' rinvenibile gia' nel r.d.l. 14 novembre 1926 n. 1923
(conv. dalla L. 7 luglio 1927 n. 1495), che statuiva la necessita' dell'autorizzazione
per i beni indicati nelle tabelle annesse al decreto. Il periodo bellico successivo
accentuo'
il controllo statale in materia, mentre, nel recente dopoguerra, mutato il regime
politico,
i divieti di commercio con l'estero si frantumarono in molteplici normative di settore,
condizionate dalla logica dei "blocchi" est-ovest, e concordate sulla base di
intese
internazionali con singoli o con piu' Stati esteri (1).
L'evoluzione tecnologica piu' recente ha indotto nel 1990
all'approvazione della
legge 9 luglio 1990 n. 185, che ha istituito un controllo specifico per l'esportazione
e importazione dei materiali di armamento, affermando nel primo comma dell'art. 1,
il principio secondo cui il commercio dei predetti materiali e la cessione delle
relative
licenze di produzione "devono essere conformi alla politica estera e di difesa
dell'Italia"
e sono regolamentati dallo Stato secondo i principi della Costituzione Repubblicana che
ripudia la guerra come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali.
E' evidente la preoccupazione di impedire che l'indiscriminata
diffusione dei prodotti
militari piu' sofisticati li consegnasse anche in mani poco affidabili.
Nel 1992 ha visto la luce la legge n. 222/1992, recante norme sul
controllo
dell'esportazione e del transito dei prodotti "ad alta tecnologia", mentre
ancora
piu' recente e' la legge 18 novembre 1995 n. 496, che ha ratificato la Convenzione
sulla proibizione dello sviluppo, produzione, immagazzinaggio ed uso di armi chimiche
e sulla loro distruzione, con annessi, stipulata a Parigi il 13 gennaio 1993,
intervenendo
anche a disciplinare e controllare il commercio dei relativi composti chimici.
Il decreto legislativo si ricollega logicamente a tutte tali
normative, ma trova il suo diretto
precedente, ratione materiae, proprio nella legge n. 222/1992, di cui, forse in un
eccesso
di zelo, il legislatore del 1997 ha previsto l'abrogazione.
Infatti, nel 1994 sopravviene la normativa comunitaria sulle
tecnologie a duplice uso,
per attuare la quale la legge 6 febbraio 1996 n. 52 (c.d. legge comunitaria 1994),
all'art. 45,
delega il Governo "ad emanare, entro un anno dalla data di entrata in vigore della
presente
legge, un decreto legislativo per dare attuazione al Regolamento CE n. 3381/94 ed alla
decisione del Consiglio U.E. n. 94/942/Pesc, sull'esportazione di prodotti a duplice
uso,
e per assicurare, anche mediante norme di riforma della legge 27 febbraio 1992 n. 222,
'armonizzazione ed il coordinamento della normativa nazionale" in materia (2).
Poco oltre la scadenza del termine massimo fissato dal legislatore
delegante, vede cosi'
la luce il raffazzonato decreto legislativo in esame, proponendosi come la nuova
disciplina nazionale di settore, dal momento che all'art. 10, ultimo comma, abroga
la legge 222/1992.
La disciplina dei prodotti ad alta tecnologia viene dunque a
confluire da oggi
in quella dei c.d. "beni a duplice uso", anche se, purtroppo, con un netto
peggioramento qualitativo della normativa.
Con l'attuale decreto legislativo si passa infatti da una normativa
nazionale che,
(emanata precedendo l'intervento comunitario), costituiva un corpus armonico e
autosufficiente, vedendo interamente espressi in essa i principi regolatori della
materia e le relative procedure amministrative, nonche' ufficializzata con atti
normativi interni anche l'indicazione dei beni assoggettati al controllo
(cfr. infatti il D.M. 24 giugno 1993 ed il D.M. 5 maggio 1994, entrambi del Ministro
per il Commercio con l'estero), ad una normativa che invece, pur ereditandone i
contenuti sostanziali, si presenta come un complesso palinsesto risultante dalla
combinazione di una lacunosa e superficiale legge nazionale e di generiche e ridondanti
(3)
fonti comunitarie, le quali ultime hanno, a loro volta, paradossalmente, recepito
proprio
i contenuti, assai piu' concreti, delle precedenti fonti italiane (4).
In altri termini, il frettoloso legislatore delegato, andando oltre
il mandato conferitogli
dalla legge delegante, che aveva correttamente (5) richiesto l'armonizzazione della
normativa
nazionale "anche mediante norme di riforma della legge 222/1992" (e cioe' non
necessariamente
attraverso un'abrogazione di questa), ha ritenuto di abrogare, anziche' aggiornare,
l'organica legge
precedente, che peraltro gia' prevedeva il regime autorizzatorio adottato
successivamente dalla
Comunita' europea, sostituendola pero' con un provvedimento pessimamente redatto
ed ampiamente incompleto, che per giunta, proprio in virtu' della propria incompletezza,
e' costretto altresi' a mantenere in vigore (v. l'art. 10, commi 2 e 4 D.Lgs. 89/1997)
alcune norme della legge di cui ha contestualmente disposto l'abrogazione.
I risultati della pessima tecnica normativa appaiono evidenti ancor
prima di
approfondire i contenuti della nuova normativa: le disposizioni del decreto legislativo
in esame sono costruite sulla base di continui richiami e rinvii alle fonti comunitarie
del
settore, e cioe' al Regolamento CE 3381/94 ed alla decisione del Consiglio n.
94/942/PESC,
di cui recepiscono per tal via indirettamente i contenuti, senza pero' trasferirli
formalmente
in precetti espressi della normativa nazionale, come invece operava la legge 222/1992.
Con tali rinvii si danno quindi per presupposti i concetti e principi
contenuti nelle due fonti
dell'Unione europea, e richiamati a completamento ed integrazione di disposizioni il cui
contenuto e' limitato al minimo indispensabile, spesso con pregiudizio della chiarezza:
persino le fattispecie sanzionatorie risultano costruite non solo attraverso i consueti
rinvii
ad altre disposizioni precettive dello stesso decreto, bensi' anche attraverso rinvii
espliciti
a parti o disposizioni delle predette fonti comunitarie.
Oltretutto il provvedimento non reca definizioni introduttive, se non
quelle di cui
all'art. 1, (finalizzate unicamente a consentire l'individuazione delle due fonti
comunitarie
nei molti richiami di rinvio), e cio' nonostante proprio la peculiarita' della materia
le rendesse
particolarmente necessarie, ne' reca enunciazioni di principi, e costringe l'interprete
a
ricercarle nelle fonti CE.
Neppure la nozione di bene a duplice uso, nonostante sia innovativa
rispetto a quella
in precedenza adottata dalla legge 222/1992 ed esprima l'oggetto fondamentale della
normativa,
e' enunciata espressamente dal D.Lgs. in esame (forse perche' considerata gia' acquisita
al nostro
ordinamento sulla base delle fonti CE), e va ricavata dalla normativa comunitaria di
riferimento.
Tra le tante discrasie "formali" del provvedimento, a
conferma della scarsa attenzione
per l'aspetto tecnico che lo caratterizza, puo' segnalarsi la costante ed incongrua
indicazione dei
"Ministeri", in luogo dei "Ministri", quali organi investiti delle
potesta' normative (secondarie)
ed amministrative di volta in volta attribuite alla P.A.: dimostrando una banale
confusione tra
l'organo dotato dei poteri rappresentativi e di vertice di ciascun settore
dell'amministrazione statale,
che e' investito delle relative funzioni, e l'apparato strutturale ed organizzativo che
e' a servizio dell'organo.
2. La ratio della normativa sui "beni a duplice uso".
La disciplina dei "beni a duplice uso", e prima di essi dei
c.d. prodotti ad alta
tecnologia, si colloca nella scia degli accordi internazionali che impegnano i paesi
tecnologicamente piu' avanzati ad impedire la distribuzione e la proliferazione
indiscriminate
di tecnologie che potrebbero essere utilizzate non solo per scopi di progresso civile,
ma
anche per finalita' militari, e quindi incrementare l'escalation degli armamenti dei
paesi piu'
poveri, i quali proprio per la loro precarieta' politica, economica e sociale, nonche'
per la
mancanza di "retroterra" scientifico-industriale e culturale, non danno
garanzie di saper gestire
tali tecnologie con il dovuto raziocinio e con la necessaria accortezza, e di poter
evitare che
finiscano in mani di regimi o gruppi politici con finalita' dichiaratamente aggressive.
Le ragioni dell'emanazione della disciplina dei "beni a duplice
uso" sono chiaramente
enunciate nei "considerando" che formano il preambolo del Regolamento CE
3381/94,
richiamato dal D.Lgs. 89/1997.
Da essi si deduce che la disciplina comunitaria scaturisce:
a) dall'esigenza, primaria sul piano formale, di assicurare la libera circolazione delle
merci,
ivi compresi i beni a duplice uso, nell'ambito della Comunita' europea, in conformita'
delle norme contenute nel Trattato dell'unione europea;
b) dalla constatazione che alcuni Stati membri della Comunita' attualmente assoggettano
a controlli nazionali differenziati i beni a duplice uso; fra gli Stati che hanno
introdotto
controlli propri si colloca anche l'Italia con la menzionata legge sui prodotti ad alta
tecnologia (l. 27-2-1992 n. 222);
c) dalla consapevolezza che i controlli nazionali, i quali costituiscono oggettivi
limiti
alla libera circolazione delle merci, non possono essere rimossi finche' non sia
adottata
una disciplina comune per la tutta la Comunita', che, mentre consenta la circolazione
intracomunitaria di tali prodotti, consenta di controllare uniformemente l'esportazione
extracomunitaria;
c) dalla consapevolezza che la eliminazione delle barriere interne alla Comunita',
consentendo l'interscambio di tecnologie, migliorera' la competitivita' internazionale
dell'industria europea.
Accanto a tali finalita' si colloca altresi' l'esigenza, per tutti
gli Stati membri della
Comunita' Europea, di attuare gli obblighi assunti nelle Convenzioni internazionali
per la non proliferazione di tecnologie militari di alto livello, ivi comprese le
tecnologie
nucleari di cui alla dichiarazione di politica comune adottata dai ministri degli affari
esteri
della C.E. il 20-11-1984.
Tra gli scopi che il Regolamento CE cit. si prefigge spicca
l'intenzione di costituire
un primo passo verso la creazione di un sistema comune di controllo delle esportazioni
dei beni a duplice uso, completo e coerente in tutti i suoi elementi, con progressiva,
rapida,
uniformizzazione delle procedure autorizzative e di controllo gia' adottate
singolarmente
dai diversi Stati membri della Comunita' Europea.
Per raggiungere tale obbiettivo e' altresi' essenziale che gli Stati
membri comunichino
alla Comunita' i provvedimenti gia' adottati o che adotteranno in materia, come e'
statuito
dall'art. 5, comma 3, del Regolamento.
Il decreto legislativo italiano, come accennato, tralascia ogni
enunciazione di principio,
laddove invece l'art. 1 della legge 27 febbraio 1992 n. 222 affermava, al primo comma,
che "l'esportazione ed il transito dei prodotti e delle tecnologie indicati
nell'elenco di cui
al comma 2 devono:
a) essere conformi ai principi che ispirano la politica estera nazionale;
b) essere in armonia con i fondamentali interessi di sicurezza dello Stato;
c) assicurare la non proliferazione delle tecnologie e dei prodotti di interesse
militare;
d) favorire un'attiva cooperazione allo sviluppo nei settori civili fra l'Italia ed i
Paesi non
indicati al comma 2 dell'articolo 2;
e) essere compatibili con le intese e le convenzioni internazionali cui l'Italia
partecipa e
con i principi della Carta delle Nazioni Unite;
f) essere compatibili con le direttive di organi internazionali al cui rispetto l'Italia
si sia
obbligata".
Si trattava di affermazioni utili a definire l'ambito di operativita'
e di legittima
discrezionalita' degli organi amministrativi chiamati ad applicare la normativa,
e che appaiono tuttora attualissime, oltreche' coerenti con la normativa CE, per cui
non se ne comprende la necessita' dell'abrogazione ne' l'omissione da parte del nuovo
testo normativo.
Oltretutto il secondo ed il terzo comma dell'art. 1 precisavano
concretamente
i comportamenti soggetti a controllo e ad autorizzazione, individuandoli nella
"esportazione,
in via definitiva e temporanea, ed il transito dei prodotti e delle tecnologie indicati
in un
apposito elenco delle merci sottoposte ad autorizzazione per l'esportazione e per il
transito,
predisposto e aggiornato ai sensi dell'articolo 3", e chiarendo che "per le
finalita' di cui
alla presente legge si considera esportazione di tecnologie anche l'attivita' di scambio
di qualsiasi tipo di dati o informazioni comunque utilizzabili in violazione della
presente
legge e delle intese e convenzioni internazionali cui l'Italia partecipa":
precisazioni che il
D.Lgs. 89/1997 dimentica del tutto, limitandosi a parlare genericamente di
"esportazione".
3. La disciplina dei "beni a duplice uso" nelle fonti comunitarie.
Il decreto legislativo n. 89/1997 opera continui richiami alle fonti
CE cui e'
chiamato a dare attuazione, e per comprenderne la disciplina e' necessario un previo
esame della disciplina comunitaria del settore, rappresentata appunto dal predetto
Regolamento CE, e dalla Decisione del Consiglio CE, entrambe menzionate nelle uniche
definizioni offerte dal D.Lgs. (art. 1).
Si legge nell'art. 1 del Regolamento CE citato che esso intende
istituire un regime
comunitario di controllo delle esportazioni dei "beni a duplice uso", i cui
esecutori
saranno ovviamente i singoli Stati membri.
A sua volta l'art. 3, primo comma, dello stesso Regolamento statuisce
il principio
secondo cui l'esportazione (dai paesi comunitari verso l'esterno) dei beni a
duplice uso "compresi nell'elenco contenuto nell'Allegato I" della decisione
del
Consiglio prima citata e' subordinata ad autorizzazione.
Si tratta di una affermazione di principio, immediatamente
applicabile, che appare
vincolante sia per gli Stati membri che per i singoli soggetti che operano all'interno
della
comunita': per cui, per i beni espressamente menzionati nell'Allegato citato il regime
autorizzatorio e' obbligatorio per tutti gli Stati membri ed e' stabilito direttamente
dalla
fonte comunitaria, che e' immediatamente operativa in tutti i paesi della Comunita'.
Il secondo comma dell'art. 3 del Regolamento aggiunge che (da
ciascuno Stato)
"può" essere subordinata ad autorizzazione anche l'esportazione di
determinati beni a
duplice uso "non compresi" nell'elenco Allegato alla decisione predetta, ma
richiede
che cio' avvenga "conformemente agli artt. 4 e 5" del Regolamento medesimo: i
quali
quindi dovrebbero enunciare i principi cui si devono attenere gli Stati membri per
ampliare la fascia di controllo obbligatorio gia' istituita direttamente dalla
Comunita'.
L'art. 5, primo comma, stabilisce che al fine di perseguire in modo
efficace gli
obbiettivi del presente Regolamento in materia di controllo delle esportazioni uno Stato
membro puo' "vietare o subordinare ad autorizzazione" l'esportazione di beni a
duplice
uso non compresi nell'elenco dell'Allegato I della decisione del Consiglio 94/942.
Tale principio e' affermato, come chiarisce il secondo paragrafo
dell'art. 5 Reg. cit.,
sia con riferimento alle misure gia' esistenti ed adottate dai singoli Stati al momento
dell'entrata in vigore del Regolamento, e sia a quelle che saranno adottate
successivamente.
Ciascuno Stato ha pero' l'obbligo di notificare agli altri Stati
membri ed alla Commissione
CE le misure di controllo individualmente gia' adottate, e quelle di futura adozione,
nonche'
le loro modificazioni.
L'art. 4 del Regolamento CE e' la norma che suscita i maggiori
problemi interpretativi,
anche per la non felice formulazione (6).
Il primo comma (rectius paragrafo, secondo la terminologia CE)
dell'art. 4 afferma che
"l'esportazione di beni a duplice uso non compresi" (nell'elenco di cui
all'Allegato cit.)
"dev'essere subordinata alla presentazione di un'autorizzazione d'esportazione non
appena
l'esportatore e' informato dalle sue autorita' che detti beni sono o possono essere
destinati,
in tutto o in parte, a contribuire allo sviluppo, alla produzione, al maneggio, al
funzionamento,
alla manutenzione, alla conservazione, all'individuazione, all'identificazione o alla
disseminazione
di armi chimiche, biologiche o nucleari o allo sviluppo, alla produzione, al
mantenimento o alla
conservazione di missili atti a portare tali armi, coperte dai corrispondenti regimi di
non proliferazione".
La disposizione risulta alquanto confusa poiche' accomuna, con
un'apparente
inversione logica, i momenti della presentazione dell'autorizzazione d'esportazione e
dell'avviso all'esportatore della necessita' di un'autorizzazione, (tralasciando tra
l'altro quello,
essenziale, dell'insorgere dell'obbligo di richiederla): momenti che sono invece
temporalmente
e logicamente ben distinti, poiche' se l'esportatore non e' previamente informato
dell'obbligo
di richiedere l'autorizzazione, non puo' richiederla, e se non la ottiene, non puo'
presentarla per
giustificare l'esportazione.
Per come e' costruita, statuendo l'obbligo di "subordinare ad
autorizzazione l'esportazione",
anziche' quello di richiedere l'autorizzazione, la norma appare piuttosto diretta agli
Stati membri,
ai quali quindi spetta, nella rispettiva normativa di attuazione, prevedere innanzi
tutto, come prius
logico, il divieto di esportazione dei beni considerati, e quindi provvedere a
disciplinare casi e
modalita' dell'autorizzazione.
Ma il problema piu' rilevante che la norma pone, (e dalla cui
soluzione dipende anche la
coerenza della normativa italiana di attuazione, che esamineremo tra breve, con quella
comunitaria), attiene al rapporto con il principio di cui all'art. 3, comma 2, del Reg.
CE
prima menzionato.
Mentre l'art. 3, comma 2, cit. parla infatti di
"possibilita'" di subordinare ad autorizzazione
i beni "non compresi nell'Allegato" ("può" recita la norma), l'art.
4, comma 1, in esame sembra
introdurre una "obbligatorietà" per gli Stati membri di sottoporre ad
autorizzazione ("dev'essere
subordinata").
Se cosi' e', come sembra, allora deve dedursi che il primo comma
dell'art. 4 ha la funzione
di introdurre un ulteriore distinguo tra i beni a duplice uso "non compresi"
nell'elenco di cui
all'Allegato cit., stabilendo che l'esportazione deve essere subordinata ad
autorizzazione
(e non semplicemente puo' esserlo, come dispone l'art. 3, secondo comma, Reg. cit.)
allorche' si tratti non genericamente di beni a duplice uso non compresi nell'Allegato
cit.,
bensi' specificamente di beni a duplice uso, non compresi in tale Allegato, che siano
destinati o destinabili alle utilizzazioni militari indicate nello stesso primo comma.
Ne' d'altro lato dal testo della disposizione appare ricavabile una
lettura diversa
dell'art. 4, c. 1, Reg. CE: si potrebbe collegare la presenza dell'espressione
"dev'essere"
all'inciso seguente "non appena", si' da intendere l'obbligo riferibile al
momento di insorgere
dell'obbligo di autorizzazione. Ma ne deriverebbe un risultato incongruo: sia perche',
come si e' gia' detto, non v'e' consecutio logica e cronologica fra l'informazione
(che
e' il momento iniziale dell'instaurando procedimento autorizzatorio) e la presentazione
dell'autorizzazione, (che e' il momento finale del procedimento), e dunque non potrebbe
mai prevedersi l'obbligo di presentare l'autorizzazione nel momento stesso in cui si e'
informati della sua necessita'; e sia perche' non avrebbe ragion d'essere la presenza
dell'elenco specifico di possibili utilizzazioni dei beni contenuto nel primo comma
dell'art. 4
in esame.
Chiarito dunque che l'art. 4 introduce un'ulteriore categoria di beni
a duplice uso
("non compresi nell'Allegato" e "utilizzabili per le finalita' specifiche
del primo comma"),
alla cui disciplina sono polarizzati tutti e tre i commi dell'art. cit. (i quali fanno
tutti riferimento
esplicito alle "finalita' di cui al paragrafo 1"), va evidenziato che dalla
lettura combinata del primo
e del secondo comma dell'art. 4, emergono due diverse ipotesi di attivazione del
(l'obbligatorio)
procedimento autorizzatorio.
Nella prima, deducibile dalla contorta formulazione del primo comma,
la necessita'
dell'autorizzazione e' apprezzata, preliminarmente e di loro iniziativa, direttamente
dalle
Autorita' nazionali a cio' preposte, senza alcuna sollecitazione dell'esportatore
interessato,
le quali ne informano questi, che, da tale momento non puo' piu' esportare il bene
(divieto
non enunciato esplicitamente dalla lacunosa norma ma deducibile implicitamente), se non
ottiene la autorizzazione.
Nella seconda, enunciata esplicitamente dal secondo comma (rectius
paragrafo, secondo
la terminologia comunitaria) dell'art. 4 del Reg. cit. si prevede l'obbligo per
l'esportatore,
allorche' abbia "conoscenza che i beni in questione sono destinati, in tutto o in
parte, a una
delle finalita' di cui al paragrafo 1", di informarne "le sue autorita', che
decidano in merito
all'opportunita' di sottoporre la suddetta esportazione ad autorizzazione",
attivando egli
di sua iniziativa il procedimento autorizzatorio.
Anche tale disposizione, che appare direttamente applicabile ai
singoli destinatari
(come di regola sono le norme regolamentari CE), appare imperfetta, poiche' nel
prevedere
l'obbligo di comunicazione, non prevede pero' l'obbligo per l'esportatore di sospendere
l'esportazione sino al sopravvenire della decisione (autorizzativa o meno) dello Stato
di
appartenenza, e quindi appare bisognosa di una integrazione precettiva in tal senso in
sede
di attuazione.
Tra l'altro la norma comunitaria parla genericamente di
"informazione" all'esportatore,
ma il termine vago usato dalla fonte comunitaria va trasfuso nel corrispondente termine
tecnico che nell'ordinamento nazionale ne individua la reale funzione: trattandosi di
una
informazione da far pervenire in via "formale", e con certezza sulla ricezione
della stessa
(poiche' da quel momento diviene illecita ogni esportazione non autorizzata di quel
bene),
dovrebbe rivestire la forma propria della notificazione degli atti di pubblici poteri.
Il primo problema posto dalla disposizione in esame consiste nel
significato da attribuire
all'espressione "beni ... destinati": premesso che le finalita' cui fa
riferimento la norma sono
quelle, prima riportate, che tipicizzano particolari usi militari, sulla base del testo
normativo
puo' sorgere il dubbio se la destinazione debba essere "concreta", e cioe'
attenere all'effettivo
utilizzo che il (soggetto esportatore gia' sappia che il) destinatario fara' dei beni,
ovvero "astratta",
e cioe' concernere la teorica utilizzabilita' "funzionale" del bene anche per
scopo di armamento,
e dunque in luogo di "destinati" l'interprete debba leggere
"destinabili".
Le finalita' (preventive e generali) della disciplina farebbero
propendere per la seconda
ipotesi, con adesione quindi alla tesi secondo cui l'esportatore dovrebbe di sua
iniziativa
comunicare ogni caso di potenziale astratta utilizzabilita' militare (in senso lato) del
bene.
Tuttavia, la lettera della norma depone invece in senso diverso, dal
momento che,
a differenza del primo paragrafo dell'art. 4, (il quale parla di beni che "sono o
possono
essere destinati"), il secondo paragrafo parla soltanto di beni che "sono
destinati" alle
finalita' predette: dimostrando di esigere il comportamento richiesto solo allorche'
l'esportatore
sappia di una "effettiva" ed "attuale" destinazione agli scopi
militari o paramilitari predetti.
Altrimenti si dilaterebbe troppo la disposizione, legando l'obbligo
dell'informazione
anche ad un elemento estremamente aleatorio ed opinabile, quale la (conoscenza della)
"intenzione" dell'acquirente estero (dilatazione inammissibile sul piano
sanzionatorio).
D'altro lato, il terzo paragrafo dell'art. 4 Reg. cit., nel fissare
la facolta' degli Stati membri
di adottare o conservare le normative nazionali "in cui sia previsto che
l'esportatore sia tenuto
ad informare le autorita' del suo paese qualora abbia motivo di sospettare che i beni in
questione
siano destinati, in tutto o in parte, a una delle finalita' di cui al paragrafo 1",
con l'uso del termine
"sospettare" conferma la deduzione che l'attenzione del legislatore
comunitario si sia
incentrata verso i casi in cui "in concreto" il "cliente"
richiedente la tecnologia abbia
intenzione di usarla per la realizzazione di armamenti.
Per cui sembra potersi concludere che l'esportatore sia obbligato a
segnalare alla competente
Autorita' del proprio Stato i casi di concreta destinazione della (esportanda)
tecnologia alle
finalita' militari indicate dal primo comma; mentre e' rimessa alle valutazioni ed
all'iniziativa
delle Autorita' di ciascuno Stato l'apprezzamento circa la astratta utilizzabilita' dei
beni per
tali finalita' militari, onde intervenire d'ufficio ad imporre l'autorizzazione per
l'esportazione
(e quindi, preventivamente, un divieto di esportazione senza autorizzazione).
La singolarita' dell'ipotesi di cui al secondo comma dell'art. 4
risiede nel fatto che e' posto
a carico dello stesso soggetto interessato, ed in realta' controinteressato, con
l'imposizione
dell'obbligo dell'informazione (anch'essa da rendere con formalita' tali da attribuirle
certezza
sulla provenienza e sulla ricezione, ma senza formalita' pubblicistiche) il compito di
provocare,
nei propri confronti, il procedimento amministrativo di (valutazione e di) rilascio
dell'autorizzazione:
procedimento che potrebbe anche concludersi con un diniego dell'autorizzazione, in danno
quindi
degli interessi economici dell'operatore.
4. Beni a duplice uso e prodotti di alta tecnologia.
Il concetto di "bene a duplice uso" risulta
terminologicamente diverso da quello di
"prodotto ad alta tecnologia" ed occorre verificare se vi sia differenza fra i
due concetti.
La legge 222/1992 non definiva cosa dovesse intendersi per
"prodotti ad alta tecnologia",
parlando nel suo testo di "prodotti e tecnologie" indicati in apposito elenco.
Anche i decreti ministeriali recanti l'elenco dei prodotti soggetti a
controllo (da ultimo
il D.M. 5 maggio 1994 cit.) parlano genericamente di tecnologie, per poi passare
all'elencazione
specifica dei singoli prodotti (in buona parte di componenti di futuri prodotti, e
residualmente
anche di prodotti finiti).
Quanto all'espressione "duplice uso", essa non risulta del
tutto nuova per l'ordinamento
italiano, dal momento che gia' nei citati decreti ministeriali, applicativi della legge
222/1992,
sia del 1993 che del 1994, si faceva menzione (nel titolo dell'elenco delle definizioni
tecniche
che precedevano l'elencazione vera e proprie dei beni) di "merci a doppio
uso", mentre il D.M.
5 maggio 1994, fra le premesse del preambolo, enunciava "viste le variazioni
intervenute in seno
alle intese internazionali in materia di prodotti dual use"; ed anche il decreto
del Ministro del commercio
con l'estero, emesso in data 8 maggio 1996 (in G.u. 14-6-1996 n. 138), richiamandosi
apertamente
sia alla legge 222/1992 che alle nuove fonti comunitarie, parla di "controllo dei
beni a duplice uso".
Infine, l'art. 45 della legge italiana "comunitaria" 1994
cit. si intitola ai "prodotti a doppio uso
militare e civile".
Deve quindi ritenersi che i "beni a duplice uso" null'altro
sono che i "prodotti ad alta tecnologia"
di cui alla preesistente normativa italiana.
D'altro lato, a prescindere dalla definizione formale, entrambe le
categorie sono individuate
attraverso la inclusione dei singoli beni e prodotti nell'elenco approntato dalle
Autorita' del settore,
ed i contenuti dell'elenco di cui all'ultimo D.M. italiano e dell'Allegato della
Decisione CE sono
pressoche' identici.
Sul piano definitorio, va comunque evidenziato, come accennato, che
il decreto legislativo
in esame, tra le sue lacune annovera anche quella di non enunciare la nozione di
"bene a
duplice uso", per la quale occorre risalire al Regolamento del Consiglio U.E. del
19 dicembre
1994, il cui art. 2 stabilisce che per "beni a duplice uso" si intendono i
"beni che possono avere
un'utilizzazione sia civile che militare" (nello stesso senso l'art. 1 della
decisione del Consiglio cit.).
Il Regolamento a sua volta fa riferimento, per la concreta
individuazione dei beni a duplice uso,
alla decisione del Consiglio UE del 19-12-1994, la quale, dunque, pur recando la
medesima data
del Regolamento, ed essendo pubblicata nella medesima Gazzetta ufficiale della comunita'
europea,
sembrerebbe costituire il prius logico e cronologico del Regolamento CE, ed anche del
decreto
legislativo in esame.
Tuttavia la stessa decisione del Consiglio rinvia specificamente per
la disciplina dei beni
che essa individua ad articoli del Regolamento 3381/94, per cui le due fonti appaiono
intrecciarsi
in una serie di reciproci e coevi richiami concettuali ed applicativi.
L'ampiezza e la complessita' tecnica della materia e' desumibile
dalla mole dei decreti
ministeriali recanti gli elenchi dei prodotti soggetti a controllo, e dell'Allegato I
alla decisione
del Consiglio citata, che, riproducendo pressoche' identicamente i contenuti dell'ultimo
decreto
ministeriale italiano (con l'aggiunta di una definizione tecnica in piu'), reca ben 20
pagine iniziali
di nozioni tecniche, con 194 definizioni che hanno la funzione di chiarire con
precisione il
significato di espressioni usate nella successiva descrizione dei singoli beni; e
quindi,
successivamente, raggruppati in 9 categorie distribuite nell'arco di ben 123 pagine,
sono
elencati i beni soggetti al particolare regime di
controllo.
Le categorie generali dei beni ad alta tecnologia, ora denominati
"a duplice uso", di cui
ai DD.MM. cit. ed all'Allegato CE, concernono: la n. 0) i materiali nucleari ed i
relativi impianti
ed apparecchiature di utilizzo; la n. 1) i materiali compositi e chimici, i
microrganismi e le tossine;
la n. 2) le apparecchiature e la componentistica per il trattamento e la lavorazione dei
materiali;
la n. 3) i materiali elettronici; la n. 4) i calcolatori; la n. 5) apparecchi, sistemi e
materiali per
telecomunicazioni; la n. 6) i sensori e laser; la n. 7) il materiale avionico e di
navigazione;
la n. 8) il materiale navale; la n. 9) i sistemi di propulsione, i veicoli spaziali e le
relative
apparecchiature.
5. La disciplina dei beni a d.u. non compresi nell'Allegato CE.
In ordine ai beni a duplice uso "non compresi"
nell'Allegato CE, recita l'art. 2, primo comma,
prima parte, del D.Lgs. 89/1997 che "ai sensi dell'articolo 4, paragrafi 1 e 2, del
regolamento,
l'esportazione di beni non compresi nell'elenco di cui all'allegato I della decisione e
nell'elenco
di cui all'articolo 3 del presente decreto legislativo puo' essere subordinata ad
autorizzazione ...".
Senonche' l'art. 4 del Reg. CE, come si e' visto, non regola
onnicomprensivamente tutti i beni
a duplice uso "non compresi", ma si riferisce a quei beni a duplice uso, non
compresi nell'Allegato
cit., che siano (o possano essere) destinati alle specifiche finalita' militari indicate
nel primo comma:
statuendo per tali beni l'obbligo della autorizzazione, e non la mera facolta' degli
Stati membri di richiederla.
Per cui il richiamo all'art. 4 non appare pertinente, laddove in
realta' l'art. 2 da' attuazione
al principio di cui agli art. 3, secondo comma, e 5 del Regolamento CE 3381/94.
Quanto all'art. 3 del D.Lgs. 89/1997, intitolato "elenco
integrativo dei beni a duplice uso",
si limita a individuare la fonte (decreto del Ministro del commercio con l'estero)
abilitata a disporre
(evidentemente redigendo un elenco) il divieto di esportazione o l'obbligo
dell'autorizzazione,
"ai sensi dell'art. 5, paragrafo 1 del regolamento CE", di beni a duplice uso
non compresi
nell'Allegato.
In prosieguo, il medesimo comma dell'art. 2 enuncia con estrema
sintesi il procedimento
da seguire per richiedere che il bene "non compreso" sia soggetto ad
autorizzazione per
l'esportazione, mentre il secondo comma rinvia, per le modificazioni del procedimento
(ma in realta' occorrera' una sua piu' completa delineazione) al regolamento esecutivo.
Il procedimento per l'attuazione del controllo per i beni non
compresi nell'Allegato cit.
e la cui sottoposizione ad autorizzazione per l'esportazione e' facoltativa, puo' cosi'
schematizzarsi:
a) il procedimento si attiva a seguito di una richiesta specifica (cioe' da intendersi
per
determinati ed individuati beni) di subordinare ad autorizzazione l'esportazione, che
puo'
essere avanzata da ciascuno dei Ministeri (rectius, da ora, Ministri) degli affari
esteri,
della difesa e dell'interno;
b) la richiesta va inviata al Ministro per il commercio con l'estero, e comunicata agli
altri
due Ministri, per consentire loro di formulare osservazioni, ovvero anche ampliarla con
proprie ulteriori richieste;
c) in caso di osservazioni degli altri Ministri (che devono essere formulate entro le 24
ore successive, ma non si chiarisce entro quale termine devono pervenire al Ministro
per il commercio estero), il Ministro per il commercio con l'estero indice una
conferenza
di servizi per il loro esame, e quindi all'esito provvede;
d) in mancanza di osservazioni, il Ministro del commercio con l'estero comunica
all'esportatore
ed al Ministro delle finanze che l'operazione oggetto della richiesta di cui al primo e'
subordinata
ad autorizzazione.
Il decreto legislativo non enuncia direttamente quali siano i
presupposti di concedibilita'
o meno dell'autorizzazione, rinviando anche qui, con il primo comma dell'art. 4, alle
fonti
comunitarie: da queste si ricava che l'autorizzazione deve essere negata quando
l'esportazione
non e' conforme alle condizioni di cui all'Allegato III della Decisione citata.
Ma il brevissimo Allegato III della decisione (intitolato:
"Elenco di cui all'articolo 4
della decisione e all'articolo 8 del regolamento CE n. 3381/94. Accordo degli Stati
membri
sulle linee direttrici per le autorizzazioni di esportazione di beni a duplice
uso") cosi' dispone:
"Gli Stati membri, quando decidono se rilasciare un'autorizzazione di esportazione,
tengono
conto dei seguenti fattori:
a) i loro impegni in base ad accordi internazionali relativi alla non proliferazione e
al controllo
dei beni sensibili;
b) gli obblighi loro derivanti da sanzioni imposte dal Consiglio di sicurezza delle
Nazioni Unite
o convenuti in altre sedi internazionali;
c) le considerazioni di politica nazionale in materia di affari esteri e di sicurezza,
incluse, ove
pertinente, contemplate dai criteri da essi concordati in sede di Consiglio europeo di
Lussemburgo, nel giugno 1991, e di Lisbona, nel giugno 1992, in merito all'esportazione
di
armi convenzionali;
d) le considerazioni relative all'uso finale previsto e ai rischi di deviazione di
traffico.
Ove opportuno, gli Stati membri si scambiano opinioni sulle presenti
linee direttrici al fine
di riesaminarle se necessario".
Come si vede, l'Allegato reca dichiarazioni e raccomandazioni di
impegno per gli Stati della
Comunita', e non disposizioni da osservarsi direttamente dai singoli cittadini
dell'Unione: per cui
il generico richiamo ad esso del primo comma dell'art. 4 D.Lgs. 89/1997 appare
eccessivamente
vago, esigendo una conformita' alle condizioni dell'Allegato III, che, prima di giungere
alla
valutazione dell'Autorita' investita del potere di autorizzazione, dovrebbe essere
"riempita"
con la concreta specificazione dei presupposti (che l'Allegato III in realta' non
enuncia).
Per cui anche su tale aspetto appare assai lacunosa la disciplina
nazionale attuativa, avendo
del tutto trascurato di precisare i presupposti di concedibilita' o negabilita'
dell'autorizzazione.
Analoghi appunti di approssimazione e superficialita' devono essere
mossi con riguardo alla
previsione dei casi di annullamento, revoca, sospensione o modifica dell'autorizzazione,
che
il terzo comma dell'art. 4 ricollega sempre alla (sopravvenuta) non conformita'
all'Allegato III citato.
Il secondo comma dell'art. 4 prevede che l'Autorita' investita del
potere di autorizzazione
possa subordinarla al successivo rilascio, da parte dell'importatore, di una
dichiarazione
sull'effettivo arrivo dei beni nel Paese di destinazione: il potere deriva direttamente
dall'art. 6,
secondo comma, del Regolamento CE (a cui la norma in esame rinvia impropriamente con
l'inciso iniziale "salvo quanto previsto dall'art. ..etc.":
impropriamente perche' l'art. 6 richiamato
non prevede alcun'altra disciplina difforme applicabile, ma attribuisce unicamente e
direttamente
agli Stati membri il potere di condizionare l'autorizzazione, anche alla dichiarazione
de qua;
per cui l'alternativa e' inesistente).
6. La disciplina dei beni a d.u. compresi nell'Allegato CE.
Si e' gia' rilevato che dalla normativa comunitaria emerge una
distinzione fra beni a
duplice uso "compresi" o "non compresi" nell'elenco contenuto
nell'Allegato I della
decisione del Consiglio CE citata.
Tuttavia il decreto legislativo 89/1997 sembra ignorare la
distinzione, soffermandosi
negli articoli 2 e 3 soltanto sui beni "non compresi", mentre agli articoli
successivi tratta
(sommariamente, come vedremo) dei casi del venir meno dell'autorizzazione (art. 4), del
Comitato consultivo (art. 5), delle misure di controllo (art. 6) e quindi delle sanzioni
(art. 7);
mentre gli ultimi tre articoli sono dedicati a disposizioni transitorie, nonche' alla
individuazione
dell'Autorita' competente al rilascio delle autorizzazioni (art. 9).
Dal silenzio del provvedimento non resta che dedurre che il
legislatore ha inteso
richiamare per implicito i principi posti dalla normativa CE, che si compendiano
nell'obbligatorieta' della autorizzazione.
Del resto, per disposizione dell'art. 189 Trattato CE, (oltreche' per
esplicito
disposto affermato in fine anche dal Regolamento CE in esame), i regolamenti sono
obbligatori in tutti gli elementi e direttamente applicabili in ciascuno degli Stati
membri,
per cui la restante parte del Regolamento CE in esame, relativa ai beni
"compresi" nell'Allegato
alla decisione del Consiglio CE, non necessita di specifica attuazione per essere
operativa
anche in Italia, essendo statuito l'obbligo dell'autorizzazione direttamente dall'art. 3
del
Regolamento CE cit.
La presenza tuttavia di maggiori disposizioni di coordinamento nel
decreto legislativo
italiano, ed una piu' attenta enunciazione di principi ed organizzazione dei contenuti,
avrebbe di certo giovato alla sua comprensibilita' ed agevolato l'applicazione,
soprattutto per quanto riguarda le sanzioni.
Di certo, poiche' la legge 222/1992 gia' prevedeva l'obbligo
dell'autorizzazione per
i beni in elenco, e ne enunciava principi e procedure, non si comprende la ragione della
sua
sostituzione con il lacunoso provvedimento in esame.
7. Le disposizioni penali.
Il decreto legislativo 89/1997 prevede, all'art. 7, una norma penale
a piu' fattispecie,
articolata in una serie di illeciti, la descrizione dei quali e' variamente integrata
dal rinvio
ad altre norme precettive, che possono cosi' riassumersi:
a) l'effettuazione di operazioni di esportazione di beni a duplice uso (art. 7, primo
comma):
- senza la prescritta autorizzazione, - ovvero con autorizzazione ottenuta fornendo
dichiarazioni
o documentazione false, - ovvero con autorizzazione divenuta inefficace ai sensi
dell'articolo 4,
comma 2;
b) lo svolgimento di operazioni di esportazione di beni a duplice uso in difformita'
degli obblighi
previsti dalle autorizzazioni (art. 7, secondo comma);
c) l'omissione delle informazioni al Ministero del commercio con l'estero, ai sensi
dell'articolo 4,
paragrafo 2, del Regolamento (art. 7, quarto comma);
d) l'omissione, da parte dell'esportatore, dell'indicazione sui documenti commerciali
degli elementi previsti dall'articolo 6, comma 1 (art. 7, quinto comma);
e) l'omessa conservazione, per i tre anni successivi alle esportazioni, dei documenti di
legge
da parte dell'esportatore (art. 7, quinto comma);
f) l'omessa comunicazione di dati, e l'omessa trasmissione di atti e documenti di cui
all'articolo 6, comma 3 (art. 7, quinto comma, ult. parte).
Le fattispecie sanzionatorie appaiono astrattamente riferibili a
tutti i beni a duplice uso,
sia compresi che non compresi nell'elenco di cui all'Allegato CE, poiche' nessuna
distinzione
e' operata al riguardo dalla norma sanzionatoria, ma ovviamente nell'analisi e
nell'applicazione
delle varie fattispecie non potra' non tenersi conto delle diversita' di regime
giuridico che
caratterizzano le due categorie di beni.
8. L'esportazione di beni a duplice uso senza autorizzazione.
Il reato previsto dal primo comma dell'art. 7 accomuna in un'unica
previsione delittuosa
piu' fatti diversi quanto a struttura della condotta, sanzionati con la medesima pena.
La prima ipotesi concerne i casi di esportazione senza
autorizzazione.
Il soggetto attivo di tale reato puo' essere chiunque, non essendo
l'illecito costruito
unicamente sulla figura professionale del commerciante o produttore
"esportatore", ma
riferibile a qualunque soggetto che esporti, anche occasionalmente, i predetti beni.
L'art. 2, lettera c) del Regolamento, enuncia il concetto di
"esportatore", individuandolo
in "qualsiasi persona fisica o giuridica per conto della quale e' resa la
dichiarazione
d'esportazione e che abbia la proprieta' di beni a duplice uso o un analogo diritto di
disporre
di essi al momento dell'accettazione della dichiarazione".
Tale definizione non e' tuttavia pertinente ne' utile in sede penale,
poiche' il principio
di personalita' della responsabilita' penale impone di superare la formale attribuzione
degli effetti giuridici dell'attivita', e di guardare da un lato all'effettivo
compimento della
attivita' illecita e dall'altro ai livelli di partecipazione psicologica al fatto da
parte dei soggetti
coinvolti in esso.
Quanto alla condotta, la norma la descrive come "effettuare
operazioni di esportazione",
innovando rispetto alla analoga fattispecie prevista dall'art. 12 della legge 222/1992,
che parlava di "attivita' di esportazione o transito".
Eliminata l'ipotesi del "transito", (che poneva altri
problemi di delimitazione della
condotta illecita), il riferimento alle "operazioni" appare piu' concreto,
polarizzando piu'
opportunamente la norma sul compimento di concreti atti di esportazione dei beni
soggetti
a controllo, ed eliminando il generico richiamo al concetto di "attivita'",
che rappresenta
una categoria giuridica utile sul piano del diritto civile, commerciale o fiscale, ma
troppo
vaga se utilizzata come descrizione di condotta tipica sul piano penale.
La maggiore concretezza della condotta non esclude pero' il rischio
concreto
e' pero' che nella previsione possano trovare spazio indifferentemente sia atti
meramente
preparatori (cioe' le "operazioni" che preparano l'esportazione dei beni,
anche in attesa
dell'ottenimento dell'autorizzazione) che la vera e propria esecuzione
dell'esportazione,
con eccessivo ampliamento della fattispecie penale. La legge non definisce
l'esportazione,
ne' a spiegare la condotta puo' giovare la nozione di "esportazione" enunciata
dall'art. 2 del
regolamento CE 3381/94, la quale e' utilizzata per delineare il "regime"
giuridico che permette
l'uscita di merci dal territorio doganale della Comunita'.
Per esportazione si dovrebbe intendere, in concreto, lo spostamento
dei beni al di la'
della linea doganale.
Ma il vero problema risiede nella individuazione della soglia
doganale oltre la quale
puo' parlarsi di "esportazione": la ratio della normativa comunitaria e'
incentrata sul controllo
dell'esportazione al di fuori della Comunita' europea; per cui, in ossequio a tale
ratio, anche
la fattispecie penale dovrebbe logicamente operare con riguardo alle esportazioni non
al di la' della linea doganale italiana, bensi' al di la' della linea doganale
comunitaria, mentre
non dovrebbe neppure essere considerato come "esportazione" il trasferimento
del bene
in altro
Stato della Comunita'.
Oggetto dell'esportazione deve essere un "bene a duplice
uso".
Nessuna distinzione e' fatta tra beni inclusi e non nell'elenco
allegato alla Decisione
del Consiglio CE, e la norma appare quindi riferibile indifferentemente a qualsiasi bene
a
duplice uso per il quale sia prevista come obbligatoria l'autorizzazione, sia che
l'obbligo
derivi direttamente dalla normativa comunitaria, sia che scaturisca dalla normativa
(suppletiva) nazionale.
Il problema puo' porsi per i casi in cui il bene sia a duplice uso,
ma non sia ancora
espressamente previsto l'obbligo dell'autorizzazione, gravando sull'esportatore, a norma
dell'art. 4, secondo comma, del regolamento CE (come esposto innanzi), l'obbligo,
(precedente a qualsiasi valutazione circa la autorizzabilita' o meno dell'esportazione),
di informare la propria Autorita' della futura destinazione (nel senso di
utilizzabilita' e non
di luogo di invio del bene): in tali ipotesi trova spazio la fattispecie di cui all'art.
7,
quarto comma, che sanziona l'omissione della informazione all'Autorita' della
destinazione
dei beni, mentre, essendo presupposto del reato di cui al primo comma dell'art. 7
l'esistenza
di un obbligo attuale e vigente di richiedere l'autorizzazione, non potra' trovare
applicazione
la norma dell'art. 7, comma 1, per i principi di stretta legalita' e di tassativita'.
9. L'esportazione di beni a duplice uso con autorizzazione ottenuta
fraudolentemente.
L'art. 7, primo comma, accomuna nella sanzione l'ipotesi di
esportazione senza
autorizzazione a quella in cui l'autorizzazione sia ottenuta fraudolentemente, cioe'
"fornendo dichiarazioni o documentazione false" all'Autorita' competente.
La legge 222/1992 prevedeva (art. 13) un'autonoma ipotesi di reato
per i casi in cui
si fornissero informazioni non veritiere ai fini del rilascio o del rinnovo delle
autorizzazioni
previste dalla legge.
Il decreto legislativo 89/1997 ha ritenuto invece di includere il
fatto nell'esportazione
abusiva, ritenendo dunque tale anche quella effettuata con una autorizzazione ottenuta
irregolarmente.
Occorre riflettere sull'applicabilita' della fattispecie penale nei
casi in cui l'autorizzazione
sia ottenuta con dichiarazioni non veritiere, e tuttavia essa avrebbe potuto essere
egualmente
ottenuta anche senza di esse.
La costruzione della norma, non essendo incentrata sul mero fatto
della dichiarazione
mendace, offre maggiori spazi ad un'interpretazione sostanziale, piu' armonica con la
ratio
generale della normativa, che la frettolosa (ed affastellata di ipotesi) costruzione
della norma
penale non ha consentito di valutare adeguatamente.
Grazie all'inciso "ottenuta fornendo dichiarazioni ...
etc.", che lascia dedurre la necessita'
di un rapporto causale tra la falsita' ed il rilascio dell'autorizzazione, ove si
accerti che la
presenza delle dichiarazioni mendaci non e' stata determinante ovvero neppure influente
ai fini del rilascio, si potrebbe correttamente escludere la configurabilita' del reato.
La considerazione, pur condivisibile, che comunque la falsita' non
debba essere "premiata",
deve restare sul piano delle personali convinzioni dell'interprete, non potendo
condizionare
l'applicazione della norma, in presenza di un legislatore che ha dimostrato di voler
escludere
la sanzione della falsita' in quanto tale: salva ovviamente l'applicabilita' delle
fattispecie di falso
previste dal codice penale, ove ne ricorrano i presupposti.
10. L'inefficacia sopravvenuta dell'autorizzazione.
La terza ipotesi prevista dal primo comma dell'art. 7 prevede
l'illiceita' del compimento
delle operazioni di esportazione "con autorizzazione divenuta inefficace ai sensi
dell'articolo
4, comma 2", ed e' quella che suscita le piu' serie perplessita', avallando le
critiche gia' in
precedenza espresse in ordine alla qualita' tecnica del provvedimento in esame.
Il secondo comma dell'art. 4 del D.Lgs. 89/1997, come si e'
precedentemente accennato,
prevede che l'Autorita' possa subordinare l'"efficacia" dell'autorizzazione:
a) al successivo rilascio,
da parte dell'importatore, di una dichiarazione sull'effettivo arrivo dei beni nel Paese
di destinazione;
b) oppure al rilascio di una dichiarazione equipollente da parte dell'esportatore; c)
ovvero, alla
presentazione della documentazione prescritta dal decreto di cui all'articolo 9, comma
2, e cioe'
dal decreto attuativo che dovra' fissare le modalita' per il rilascio delle
autorizzazioni.
Per cui ci si trova di fronte ad una sanzione penale applicabile ad
una condotta che al momento
del suo compimento e' lecita, ma che successivamente al suo compimento puo' divenire
penalmente
illecita, ove venga meno l'efficacia dell'autorizzazione, la quale nell'ipotesi di reato
costituisce un
presupposto di liceita' della condotta e di esclusione del reato.
A loro volta le cause di esclusione della sopravvenuta illiceita'
dell'autorizzazione sono
costituite, nella prima ipotesi, dal fatto del terzo (avvenuto rilascio della
dichiarazione da parte
dell'importatore del paese di destinazione), nella seconda da un comportamento
volontario del
medesimo (potenziale) autore del reato (che, in tal caso, finirebbe per giustificare
egli stesso
il proprio fatto illecito), e nella terza dall'adempimento di obblighi di documentazione
assolutamente vaghi (in quanto il generico rinvio al decreto attuativo richiama
potenzialmente
qualsiasi contenuto del futuro decreto attuativo, e qualsiasi richiesta della P.A.), da
determinarsi
successivamente dalla P.A.
A prescindere dalla natura giuridica che le condizioni di
sopravvenuta inefficacia possono
rivestire nell'ambito della fattispecie penale (e per le quali il richiamo alle
condizioni obbiettive
di punibilita' non appare prima facie perfettamente calzante), la costruzione della
fattispecie penale
risulta comunque contorta e mal meditata; oltretutto la consecutio logica del primo
comma
dell'art. 7 lascerebbe intendere che l'inefficacia dovrebbe sopraggiungere prima
dell'effettuazione
dell'esportazione ("effettua operazioni ... con autorizzazione divenuta
inefficace"): il che pero' e'
impossibile sulla base delle condizioni fissate dall'art. 4. comma 2, per la prima delle
quali si parla
espressamente di "successivo rilascio", cioe' successivo all'esportazione ed
evidentemente all'arrivo
dei beni del paese di destinazione, visto che e' l'importatore a dover renderla
dichiarazione; mentre
anche le altre due appaiono logicamente successive all'attivita' di esportazione.
L'impressione che si trae dalla norma in esame e' che il legislatore
abbia voluto costringere
in un'unica fattispecie, sulla base di un'apparente analogia di comportamenti, fatti che
invece
strutturalmente e logicamente andavano tenuti ben distinti fra loro.
In realta' il legislatore pretende di configurare come condizione di
efficacia dell'autorizzazione
(gia' rilasciata) il verificarsi di fatti (quale l'effettivo trasferimento dei beni nei
Paesi per i quali vale
l'autorizzazione) che attengono invece al successivo, e logicamente distinto, momento
dell'osservanza delle prescrizioni contenute nell'autorizzazione: e cio' al solo scopo
di statuire,
per tale contorta via, la punibilita' dell'inosservanza, che peraltro ben puo' essere
sanzionata
in quanto tale, senza dover passare per la cerebrina costruzione dell'inefficacia
sopravvenuta.
Oltretutto, va ricordato che il secondo comma dell'art. 7 prevede
come illecito autonomo lo
svolgimento delle operazioni di esportazione "in difformita' dagli obblighi
previsti dalle
autorizzazioni", e tale ipotesi appare in grado di sanzionare assai piu'
limpidamente i casi di
trasferimento dei beni in luoghi o a soggetti diversi da quelli contemplati in
autorizzazione,
ovvero di mancato adempimento delle prescrizioni in ordine alla documentazione
dell'avvenuta
esportazione, senza dover ricorrere alla incongrua costruzione della sopravvenuta
inefficacia
dell'autorizzazione.
11. L'inosservanza delle disposizioni dell'autorizzazione.
L'ipotesi di cui al secondo comma dell'art. 7 prevede come reato il
fatto dello svolgimento
delle operazioni di esportazione di beni a duplice uso "in difformita' degli
obblighi previsti dalle autorizzazioni".
La fattispecie non pone problemi interpretativi formali, ma lascia il
dubbio sulla opportunita'
di un richiamo cosi' generico agli "obblighi" previsti dall'autorizzazione,
che consente di
assoggettare a (medesima) pena (non lieve nella forma detentiva, da due a quattro anni
di reclusione, anche se alternativa a quella pecuniaria, pure elevata) qualsiasi tipo
di inosservanza.
12. L'omissione delle informazioni al Ministero del commercio con l'estero.
Il quarto comma dell'art. 7 prevede come reato contravvenzionale il
fatto dell'esportatore
di beni a duplice uso "non compresi nell'elenco di cui all'Allegato I della
decisione CE"
che non fornisca al Ministro del commercio con l'estero le prescritte informazioni
"ai sensi
dell'articolo 4, paragrafo 2, del regolamento".
Si tratta di un'ipotesi di reato omissivo nel quale il precetto da
osservare e' contenuto
direttamente in una norma comunitaria, a tutela diretta della quale risulta quindi posta
la
norma penale.
Si e' gia' esaminato il contenuto del secondo comma dell'art. 4,
allorche' abbiamo
brevemente tracciato le linee della disciplina comunitaria del settore, ed ad esso
rinviamo,
sottolineando che le incertezze che affliggono la disposizione precettiva comunitaria
non
possono non ripercuotersi sulla norma sanzionatoria.
Va ricordato che l'obbligo di informazione grava sull'esportatore
sempreche'
egli sappia le finalita' cui sono destinati i beni; e quindi la sanzione sara'
applicabile alla
mancata comunicazione sempreche' si riesca ad accertare e dimostrare che l'esportatore
fosse al corrente della destinazione.
Va inoltre aggiunto che, come si e' gia' notato, ne' la norma
comunitaria ne' la legge
italiana prevedono comunque alcun obbligo per l'esportatore di sospendere l'esportazione
in corso, nel mentre rende l'informazione richiestagli, e che non e' disciplinata alcuna
forma per
l'informazione; che, infine, oggetto della conoscenza, e quindi della comunicazione,
deve essere,
per quanto innanzi esposto, la "effettiva" ed "attuale" destinazione
del bene agli scopi fissati
dall'art. 4, comma 1, del Regolamento CE, e non la generica, astratta, destinabilita'
(cioe'
utilizzabilita') del bene.
12. L'inosservanza degli obblighi di documentazione.
Il quinto comma dell'art. 7 D.Lgs. 89/1997 prevede come illecito
amministrativo:
a) il fatto dell'esportatore che omette di indicare sui documenti commerciali gli
elementi
previsti dall'articolo 6, comma 1;
b) ovvero che non conserva, per i tre anni successivi alle esportazioni, "i
documenti di legge";
c) o ancora che non risponde alle richieste di informazioni inviategli dal Ministero per
il commercio
con l'estero, ai sensi dell'art. 6, comma 2, D.Lgs. 89/1997.
Nella prima ipotesi, la legge richiama il disposto del primo comma
dell'art. 6 D.Lgs. 89/97,
per il quale "i documenti commerciali riguardanti operazioni di esportazione di
beni a duplice uso
devono recare gli elementi indicati all'articolo 14, paragrafo 1, del Regolamento e gli
estremi
dell'autorizzazione rilasciata".
Dunque il contenuto dell'obbligo di documentazione va rinvenuto
direttamente nella norma
comunitaria (7).
La norma parla genericamente di beni a duplice uso, ma sembra
implicito che l'obbligo di
documentazione riguardi soltanto quei beni a duplice uso per i quali esista il vincolo
di esportazione
solo dietro autorizzazione.
13. Considerazioni conclusive.
Al termine di questo sommario esame della normativa sui beni a
duplice uso non puo'
che confermarsi il giudizio critico gia' espresso sulla bassa qualita' tecnica del
provvedimento
e sulla inopportunita' dell'abrogazione della legge 222/1992, che andava invece
aggiornata,
facendo tesoro del suo migliore impianto organizzativo.
Anche la parte sanzionatoria risente della frettolosita' ed
approssimazione della
stesura del provvedimento, nonche' dell'incompleto coordinamento con la normativa
preesistente: tra cui si colloca anche la normativa sulle armi chimiche (l. 496/1995) ed
in particolare quella sui materiali di armamento (legge 185/1991), che il legislatore
nazionale non ha considerato, ma le cui previsioni possono sovrapporsi a quelle
relative ai beni a duplice uso di cui all'art. 4, comma 1, del
Regolamento, cioe' con quelli che presentano specifiche caratteristiche di utilizzazione
militare.
Resta poi il problema del concreto coordinamento di singole parti
della normativa,
concernente particolari categorie di beni (si pensi al software, o ai composti chimici),
con le specifiche normative di settore gia' esistenti (o sopravvenute) per tali beni,
nonche' dell'adeguamento dei richiami alle fonti CE contenuti nel d.lgs. in esame,
gia' superati dal sopravvenire di piu' recenti fonti comunitarie in materia, che hanno
sostituito gli Allegati citati.
-------------------------------- note ---------------------------------
(1) In argomento, cfr. Cutrera, Divieti di esportazione e di importazione, in Nss.
Dig. It., vol. VI, Torino, 1960, 22 ss.; Pedrazzi, Esportazioni e importazioni
(divieti economici), in Digg., IV ediz., Disc. Pen., vol. IV, Torino, 1990, 340;
Sandulli, Manuale Dir. Amministr., Napoli, 1984, vol. II, 1063 ss.
(2) Il testo dell'art. 45 L. 6 febbraio 1996 n. 52 e' il seguente:
"Art. 45. Prodotti a doppio uso militare e civile: criteri di
delega. -- 1. Il Governo e' delegato
ad emanare, entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, un
decreto legislativo
per dare attuazione al regolamento (CE) n. 3381/94 del Consiglio ed alla decisione del
Consiglio
dell'Unione europea n. 94/942/Pesc, sull'esportazione di prodotti a duplice uso, e per
assicurare,
anche mediante norme di riforma della legge 27 febbraio 1992, n. 222, l'armonizzazione
ed il
coordinamento della normativa nazionale.
2. Il decreto legislativo di cui al comma 1 e' adottato nel rispetto
delle disposizioni contenute
nell'articolo 3 e dei seguenti ulteriori principi e criteri direttivi:
a) semplificare e snellire i procedimenti amministrativi previsti dalla legge 27
febbraio 1992, n. 222,
ivi compresi quelli volti al rilascio delle autorizzazioni globali, generali o
specifiche; definire forme
semplificate o sostitutive dell'autorizzazione per l'esportazione dei prodotti a duplice
uso non
compresi nell'elenco previsto dall'allegato I alla decisione del Consiglio dell'Unione
europea n.
94/942/Pesc, in ordine ai quali il Ministero del commercio con l'estero abbia disposto,
ai sensi
dell'articolo 5 del regolamento (CE) n. 3381/94 del Consiglio; prevedere le ipotesi e le
procedure
per il diniego di autorizzazione all'esportazione nonche' per la revoca, per
l'annullamento, per la
sospensione e per la modifica della stessa;
b) razionalizzare le competenze delle amministrazioni interessate con particolare
riguardo
all'attivita' di coordinamento, di istruttoria e di controllo attraverso il
rafforzamento delle funzioni
ispettive e di verifica; procedere alla revisione della composizione del comitato
consultivo e del
comitato tecnico di cui alla legge 27 febbraio 1992, n. 222, e delle modalita' di
rilascio dei relativi
pareri, ulteriormente definendo le rispettive competenze;
c) prevedere efficaci misure di controllo sull'attivita' degli esportatori attraverso la
conservazione
dei registri e dei documenti commerciali per un periodo non inferiore a tre anni,
consentendo
l'accesso presso gli uffici e gli stabilimenti degli esportatori, e assoggettando
l'esportazione
di prodotti e tecnologie particolarmente sensibili ai controlli di arrivo a destinazione
e alla
prova dell'uso finale civile, attraverso il coinvolgimento delle rappresentanze
consolari
all'estero e in conformita' alle indicazioni previste dalla legislazione vigente in
materia di controllo
delle esportazioni;
d) ridefinire le disposizioni sanzionatorie finali nei limiti edittali gia' previsti
dalla legislazione
vigente al fine di adeguarle alla nuova normativa, tenendo conto della diversa
potenzialita'
lesiva dell'interesse pubblico che ciascuna infrazione presenta in astratto e della
reiterazione
dell'infrazione.
3. La concessione delle formalita' semplificate, prevista
dall'articolo 6 del regolamento
(CE) n. 3381/94 del Consiglio, e' disciplinata con decreto del Ministro del commercio
con l'estero".
(3) Sul "disagio e sull'angoscia esistenziale" che prova un giurista italiano,
abituato, pur
nell'attuale clima di "rilassatezza" della tecnica normativa, a proposizioni
normative precise
e puntuali, non appena si avvicina al diritto comunitario, cfr. le condivisibili
osservazioni
di Giacchetti (La direttiva 90/531/CE sui settori esclusi: ambito di applicazione
soggettivo e
oggettivo, in Rass. Giur. Enel, 1992, 601 - 604), il quale tra l'altro sottolinea la
scarsa qualita'
delle traduzioni dei testi normativi originali, troppo attente a rispettare la lettera
del testo ed
incapaci di trasfonderla nei corrispondenti termini significativi propri del nostro
ordinamento
giuridico, e la differente "filosofia" delle fonti comunitarie.
(4) A parte i principi assai elementari enunciati dal regolamento, e perfettamente
coerenti
con la normativa italiana preesistente, l'Allegato I della Decisione del Consiglio CE
ripete
pressoche' pedissequamente il contenuto dei DD.MM. 24 giugno 1993 e 5 maggio 1994,
emanati dal Ministro per il Commercio con l'estero.
(5) E coerentemente con le fonti comunitarie, che non esigevano l'abrogazione delle
fonti nazionali preesistenti, ma soltanto il coordinamento e la loro comunicazione alla
U.E.
ed agli altri Stati membri.
(6) Per agevolare il lettore si riporta il testo integrale dell'art. 4 del Regolamento
CE:
"Art. 4. - L'esportazione di beni a duplice uso non compresi
nell'elenco di cui all'allegato I
della decisione 94/942/PESC dev'essere subordinata alla presentazione di
un'autorizzazione
d'esportazione non appena l'esportatore e' informato dalle sue autorita' che detti beni
sono
o possono essere destinati, in tutto o in parte, a contribuire allo sviluppo, alla
produzione,
al maneggio, al funzionamento, alla manutenzione, alla conservazione,
all'individuazione,
all'identificazione o alla disseminazione di armi chimiche, biologiche o nucleari o allo
sviluppo,
alla produzione, al mantenimento o alla conservazione di missili atti a portare tali
armi, coperte
dai corrispondenti regimi di non proliferazione.
2. L'esportatore, se ha conoscenza che i beni in questione sono
destinati, in tutto o in parte,
a una delle finalita' di cui al paragrafo 1, deve informarne le sue autorita', che
decidano in merito
all'opportunita' di sottoporre la suddetta esportazione ad autorizzazione.
3. Gli Stati membri possono adottare o conservare le normative
nazionali in cui sia previsto
che l'esportatore sia tenuto ad informare le autorita' del suo paese qualora abbia
motivo
di sospettare che i beni in questione siano destinati, in tutto o in parte, a una delle
finalita' di cui
al paragrafo 1 e che, in tal caso, l'esportazione possa essere soggetta ad
autorizzazione.".
(7) Si riporta il testo dell'art. 14 del Regolamento CE 3381/94:
"Art. 14. -- 1. Gli esportatori devono tenere registri commerciali o estratti
dettagliati delle
loro attivita', secondo la prassi in vigore nello Stato membro rispettivo. Tali registri
o estratti
devono contenere in particolare i documenti commerciali, quali fatture, manifesti,
documenti
di trasporto o altri documenti di spedizione che contengono gli elementi necessari per
determinare:
- la designazione dei beni a duplice uso;
- la quantita' dei beni a duplice uso;
- il nominativo e l'indirizzo dell'esportatore e del destinatario,
- qualora siano conosciuti, l'utilizzazione finale e l'utilizzatore finale dei beni a
duplice uso.
2. I registri o gli estratti e i documenti di cui al paragrafo 1
devono essere conservati per
una durata di almeno tre anni a decorrere dalla fine dell'anno civile nel corso del
quale ha luogo