di Giorgio Pica

Con la sentenza che si annota la Corte ha fatto opportunamente giustizia di una disposizione inutile, concepita forse per accelerare i tempi del giudizio, imponendo all'opponente di comparire alla prima udienza ed impedendo dilazioni formali del rito, ma che nella realtà si era trasformata in una norma "capestro", vero strumento di giustizia sommaria.

Il quinto comma dell'art.23 l.689/1981, nella stesura originaria, si collocava infatti nel novero dei tentativi del legislatore, sempre più frequenti nei recenti interventi di riforma, di risolvere i problemi di durata dei processi con l'incremento di sanzioni processuali tali da "troncare" il giudizio, ignorando i più profondi problemi strutturali ed organizzativi che di tali ritardi costituiscono le cause effettive.

Per tal via, elevando mere regole per la speditezza del rito al rango di principi risolutori di controversie, si sacrifica al formalismo processuale ogni aspetto di reale giustizia, e si trasformano le norme di funzionalità del processo, da principi strumentali per una pronta e corretta tutela di situazioni sostanziali, in principi oggetto di propria autonoma tutela processuale, avulsa da ogni esigenza di giustizia sostanziale.

Spesso è proprio il "diritto vivente", allorchè non intervengono correttivi legislativi, a relegare entro i giusti limiti le ambizioni di siffatte norme, come ad esempio nel caso di tanti termini processuali, concepiti dai legislatori come perentori, e ricollocati dalla giurisprudenza fra quelli ordinatori, per le palesi iniquità cui dava luogo la loro rigida applicazione in assenza delle necessarie condizioni di funzionalità del processo che essi presupponevano.

Nel caso in esame, anche perchè la norma non lasciava molto spazio a correttivi in sede applicativa, vi ha provveduto la Corte costituzionale.

Tuttavia singolare, e, per gli aspetti tralasciati, forse deludente, è la motivazione con cui la Corte giustifica la propria decisione.

Ad avviso della Corte, infatti, essendo mutata la disciplina positiva dell'opposizione a decreto penale nel nuovo c.p.p., che "non prevede l'ordine di esecuzione del decreto in caso di mancata presentazione dell'opponente, stabilendo invece espressamente (comma 3) che nel giudizio conseguente all'opposizione il giudice revoca il decreto penale di condanna, e questo in ogni caso, indipendentemente cioè dalla condotta processuale dell'opponente", e "posto il parallelismo fra i due giudizi di opposizione", "non risulta più giustificata la lamentata limitazione del diritto di difesa dell'opponente nel giudizio relativo agli illeciti amministrativi depenalizzati", "dato che il legislatore ha riformato in senso più garantista" la disciplina del giudizio penale di opposizione.

Il riferimento alla "analogia di garanzie" con il giudizio penale di opposizione a decreto di condanna, appare per la verità poco idoneo a giustificare la declaratoria di illegittimità della sanzione processuale prevista dell'art.35 c.5 l.689/1981.

In primo luogo, già il fatto che la Corte abbia tenuto presenti i soli "illeciti amministrativi depenalizzati" suscita perplessità, sia perchè non può ritenersi che questi si trascinino con sè la pesante eredità di ex illeciti penali, al punto da vedere perennemente ancorata la propria disciplina processuale alle sorti di disposizioni simili proprie del processo penale; e sia perchè la l. 689/1981 non regola soltanto gli illeciti amministrativi depenalizzati, bensì anche quelli "sanzionatori" preesistenti o comunque estranei alla depenalizzazione.

Inoltre le analogie di disciplina riscontrabili nel procedimento di opposizione ad ordinanza-ingiunzione non pendono solo a favore del processo penale, ma anche a favore del giudizio civile. Tanto è vero che, nell'analizzare la struttura dell'art.23 c.5 l.689/1981, si sono richiamati in dottrina (1), come figure "analoghe" a quella prevista dall'art.23 c.5, non solo la esecutività del decreto penale sancita dall'art.510 comma 1 c.p.p. abrog., ma anche la esecutività del decreto ingiuntivo prevista dall'art.647 primo comma c.p.c., e legate entrambe alla mancata comparizione dell'opponente all'udienza. Egualmente sia principi "penalistici" che principi "civilistici" sono confluiti nella disciplina sostanziale dell'illecito amministrativo (2).

In secondo luogo la Corte si è richiamata al "parallelismo di disciplina tra i due giudizi di opposizione", pur avendo premesso di "voler prescindere dalla disputa relativa alla omogeneità o meno, sul piano sostanziale, del sistema sanzionatorio penale con quello sanzionatorio amministrativo di cui alla legge 24 novembre 1981, n.689 (c.d. depenalizzazione)".

Anche per tale aspetto la motivazione suscita perplessità, poichè è noto che la disciplina processuale delle controversie è strettamente collegata al tipo di situazioni sostanziali in gioco ed alle finalità di tutela che l'ordinamento si prefigge, e le diversità di disciplina sostanziale non possono non incidere sulle scelte processuali del legislatore.

Il richiamo alla pretesa affinità processuale, resta quindi privo di valore concreto se non è sorretto da corrispondenti affinità "sostanziali": affinità che però sono individuabili solo ed unicamente in una "funzione sanzionatoria" comune sia alle norme penali che a quelle amministrative: mentre proprio sul piano procedimentale spicca chiaramente la diversità di "rango" tra le due sanzioni, l'una inflitta dall'autorità giudiziaria, a seguito di processo e di contraddittorio, l'altra inflitta da un'autorità amministrativa, che quasi mai è "terza" rispetto alla situazione, ed altrettanto spesso in assenza di contraddittorio con l'interessato (3).

In terzo luogo, sembra piuttosto opinabile il ricorso all'analogia quale criterio di valutazione della legittimità o meno della norma in esame.

Premesso che il ragionamento analogico è comunque l'extrema ratio a cui dovrebbe ricorrere l'interprete quando manca una precisa disposizione alla quale fare riferimento (4), e che non vi è traccia nella motivazione della previa vana ricerca di altri principi di riferimento, stupisce il fatto che in realtà, più che al metodo analogico in senso tecnico, (il quale esigeva che la individuazione della fattispecie positiva, di cui estendere la disciplina alla fattispecie in esame, fosse "filtrata" dal riscontro di un comune principio regolatore, recato in una norma positiva di rango superiore, o comunque implicito nell'ordinamento) (5), si sia ancorata la motivazione al preteso "parallelismo fra i due giudizi di opposizione", che avrebbe reso "non più giustificata" la differenza di regime processuale.

La strada seguita dalla Corte lascia adito, dunque, a seri dubbi sul metodo, poichè appare, anzichè come un'attività interpretativa e correttiva di principi esistenti, da cui è derivata la illegittimità dell'art.23, quinto comma, piuttosto come una vera e propria attività creativa della legge, in qunato estensiva di una disciplina dettata per altro procedimento a quello in esame, sulla base di un ipotetico parallelismo di disciplina, che proprio in quanto tale, avrebbe dovuto trovare considerazione soltanto in sede legislativa.

In realtà la fattispecie normativa esaminata dalla Corte trovava altri riferimenti legislativi da cui prendere le mosse per una approfondita valutazione della sua legittimità.

L'esigenza avvertita dalla Corte, e trasfusa nella decisione che si annota, appare quella di impedire la inflizione "automatica" di una sanzione, a causa di una mera inadempienza processuale (6) dell'interessato, pur quando sia palese la illegittimità del provvedimento che la infligge.

Tuttavia il riferimento alla sola "illegittimità del provvedimento" si presenta troppo riduttivo, poichè lega i limiti di operatività del nuovo principio affermato dalla Corte alla sola presenza di vizi dell'atto amministrativo (ordinanza-ingiunzione), laddove la legge n.689/1981 ha attribuito al giudice il compito di "sindacare" non solo la legittimità formale del procedimento e del provvedimento amministrativo, ma anche e soprattutto la sussistenza dell'illecito e la congruità della sanzione.

Basti pensare che a norma dell'art. 23, comma 12, il pretore deve accogliere l'opposizione "quando non vi sono prove sufficienti della responsabilità dell'opponente", e tale disposizione dimostra chiaramente che oggetto del giudizio di opposizione non è una mera verifica di requisiti formali, bensì la stessa pretesa punitiva della P.A.

Del resto, che il giudice debba valutare l'esistenza del "diritto di punire", apprezzando le modalità del fatto anche al di là delle formali risultanze degli atti stilati dagli organi di accertamento, può dirsi principio ormai acclarato, sulla scia di valida giurisprudenza di merito (7), anche dalla giurisprudenza della Corte di cassazione (8).

Più opportuno, quindi, in considerazione della disciplina complessiva delle sanzioni amministrative, e più aderente alle stesse esigenze avvertite dalla Corte, sarebbe stato riferirsi alla "illegittimità della sanzione".

Il vero principio di fondo, rimasto purtroppo inespresso nella motivazione della Corte, ed al quale va ricondotta la statuizione espressa nel dispositivo, è quello della necessità di un fondamento della sanzione: rientrando nel concetto di fondamento di essa tutti quegli elementi, normativamente previsti, che sostanzialmente giustificano, e proceduralmente legittimano la applicazione della sanzione.

I principi normativi di riferimento, quindi, sono offerti, a livello di legge ordinaria, dagli artt.1 e ss. della l. 689/1981, allorchè fissano i requisiti di "legalità" della sanzione. Tra essi, in primis, dall'art.1, che esige la "commissione di una violazione" quale presupposto necessario di una sanzione.

I principi costituzionali di riferimento sono ravvisabili innanzitutto nell'art. 25 c.2 cost., ove si aderisca all'opinione che ritiene estensibile il principio predetto anche alle sanzioni amministrative (9): ma d'altro lato, sembrerebbe quanto meno incoerente che, dopo aver affermato il parallelismo fra procedimento amministrativo e procedimento penale, si neghi l'applicabilità ad entrambi i sistemi punitivi del predetto principio di fonte "penalistica".

In caso contrario (10), va fatto riferimento al principio fissato dall'art.23 cost., il quale affermando che "nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge", esige anche, ovviamente, la conformità ai principi ed alla disciplina nella legge (o in norme da essa delegate) statuiti.

A livello di legge ordinaria, accanto all'art.1 l.689/1981, si pongono tutte le altre disposizioni che individuano presupposti di legalità o di legittimità della sanzione.

Sul piano sostanziale, infatti, la legalità della sanzione si fonda:

a) sulla esistenza di una violazione (art.1, c. 1, l.689/1981), prevista come tale e sanzionata da una legge anteriore ad essa, legittimamente emanata ed in vigore al momento della commissione;

b) sulla esistenza dei requisiti di imputazione soggettiva della violazione al soggetto (artt.2 e 3 l.689/1981);

c) sulla inesistenza di cause di esclusione della responsabilità (art.4 l.689/1981);

d) sulla eventuale esistenza di una responsabilità solidale per la sanzione (art.6 l.689/1981).

Sul piano procedurale, la legittimità della sanzione si fonda sul rispetto delle norme relative alla regolarità dell'accertamento e della contestazione, nonchè al corretto esercizio della discrezionalità eventualmente lasciata alla P.A. nella determinazione dell'ammontare della sanzione.

In presenza di tali punti di riferimento, la "scorciatoia" seguita dalla Corte appare davvero come un'occasione sciupata per una effettiva riaffermazione delle esigenze di giustizia sostanziale, denegate dai formalismi procedurali.

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(1) Cfr. RIVA CRUGNOLA, in DOLCINI - GIARDA -MUCCIARELLI - PALIERO - RIVA CRUGNOLA, Commentario delle modifiche al sistema penale, Milano 1982, 152. Di recente, cfr. anche CARBONE, Commento a Cass. sez.I, 10 novembre 1990 n.10823, Corr Giur. 1991, 169.

(2) Cfr. ad es. gli artt. 2, secondo comma, e 6 l.689/1981.

(3) Nel senso di una chiara diversità di rango tra illecito penale ed illecito amministrativo, ci sia consentito rinviare al ns. I rapporti tra illecito penale ed amministrativo alla luce dell'art.9 l. 24 novembe 1981 n.689: spunti critici e profili di incostituzionalità, Giust.pen. 1985, II, 367 ss., ed ai riferimenti di dottrina ivi citati.

(4) Cfr. Cass. 20 luglio 1950 n.2012, Rep. Foro It. 1950, voce "Legge", n.85; GIULIANI, Disposizioni sulla legge in generale, in Trattato di diritto privato, diretto da P.RESCIGNO, I°, 1984, 222 ss.;

QUADRI R., Dell'applicazione della legge in generale, in Commentario del codice civile a cura di SCIALOJA e BRANCA, artt.10-15, 268 ss. e 274 ss.

(5) Cfr. Cass. 14 luglio 1949, Foro It. 1951, I, 1, 229, con nota di BOBBIO; Cass. 23 novembre 1965 n.2404, Giust.civ. Rep. 1965, voce Leggi, n.19.

(6) Spesso nella realtà non addebitabile a volontà del soggetto, benchè non possa dirsi giustificata da un legittimo impedimento.

(7) Cfr. Pret. Roma 14-1-1987, Foro it. 1988, I, 2547.

(8) Cass. sez.I, 10 novembre 1990 n.10823, Corr.giur. 1991, n.2, 166 ss., (con nota di CARBONE), secondo la quale "nel giudizio di opposizione contro l'ordinanza ingiunzione irrogativa di sanzione amministrativa, secondo la disciplina della legge 24 novembre 1981 n.689, il verbale redatto dagli agenti accertatori della violazione non ha l'efficacia privilegiata dell'atto pubblico, ai sensi degli artt.269 e 2700 c.c., con la conseguente esclusione della necessità della querela di falso per contestare i fatti che detti pubblici ufficiali dichiarino da loro compiuti od avvenuti in loro presenza, considerato che l'indicato valore di prova legale, se trova giustificazione in causa che si svolga fra contendenti in posizione paritaria, non si concilia in un processo inerente al fondamento di pretesa sanzionatoria della Pubblica amministrazione, perchè implicherebbe l'attribuzione a questa del potere di precostituirsi, con detta efficacia privilegiata, la prova documentale della pretesa stessa".

(9) Cfr. SINISCALCO, Dalla depenalizzazione di illeciti penali alla formazione di un sistema, Riv. it. dir. proc. pen. 1981; NUVOLONE, Depenalizzazione apparente e norme penali sostanziali, Riv. it. dir. proc. pen. 1968, ss.; SANDULLI, Man. dir. amministrativo, Napoli, 1974, 138 ss.

(10) Per i riferimenti sul tema cfr. DOLCINI, in DOLCINI - GIARDA -MUCCIARELLI - PALIERO - RIVA CRUGNOLA, Commentario delle modifiche al sistema penale, Milano 1982, 9 ss.