Reiterazione dei decreti legge non convertiti ed applicabilità dei principi in materia di successione dei leggi penali (art. 2 c.p.).
Cass. sez. III, 3 aprile 1995 n. 3489. (Ud. 27 febbraio 1995).
Pres. Cavallai, rel. Grassi, p.m. Frangini (concl. diff.), imp. P.
(Omissis).
Con sentenza della Pretura Circondariale di L'Aquila in data 19/VII/94 L.P. e G.V. venivano condannati
alla pena, ciascuno, di lire 5.000.000 di ammenda in quanto colpevoli della contravvenzione prevista dall'art. 22 L. 10/5/1976,
n. 319, loro contestata per aver, quali legali rappresentanti della T. s.r.l., corrente in P., effettuato uno scarico
senza osservare le prescrizioni loro imposte dal Sindaco con il provvedimento di autorizzazione di esso in quanto lo stesso -
come accertato il 2/10/1991 - era risultato superare i limiti di tollerabilita' fissati dalla tabella A) allegata alla legge.
Affermava, fra l'altro, il Giudice di merito:
a) che agli atti vi era prova inconfutabile circa lo avvenuto superamento dei limiti di accettabilita' previsti dalla legge per
i reflui;
b) che il prelievo dei campioni, contrariamente a quanto assunto dalla difesa degli imputati, era da ritenersi essere stato
effettuato correttamente, a monte del corpo ricettore costituito non da un vascone-camera di decantazione, ma da un avvallamento
naturale del terreno, con fondo e bordi laterali in terra e non impermeabilizzati, se non parzialmente per lo accumularsi nel
tempo dei detriti, che lasciava filtrare nel sottosuolo i reflui in questione;
c) che l'avviso, del giorno e dell'ora in cui i campioni prelevati sarebbero stati analizzati, doveva ritenersi essere
stato ritualmente dato, in quanto comunicato ad un dipendente della ditta, presente sul posto.
Avverso tale sentenza gli imputati hanno proposto ricorso per Cassazione, chiedendone l'annullamento per violazioni di legge e
carenza di motivazione.
Lamentano, anzitutto, concordemente i ricorrenti la mancata applicazione del D.L. 15/7/1994, n. 449 - in vigore alla data di
pronunzia della impugnata decisione - che all'art. 4, sostituendo l'art. 22 L. 19/V/76, n. 319, aveva depenalizzato il fatto loro
contestato.
Deduce, inoltre, il P.:
a) che il verbale di prelevamento dei campioni, non inserito nel fascicolo per il dibattimento approntato dal P.M., sarebbe stato
illegittimamente acquisito dal Pretore nel corso del giudizio, nonostante la opposizione del difensore di esso imputato;
b) che irritualmente l'avviso del giorno e dell'ora in cui si sarebbe proceduto all'analisi dei campioni prelevati, sarebbe
stato dato ad un dipendente della T. s.r.l., nonostante i legali rappresentanti di essa fossero in ditta.
Deduce, dal canto suo, il V.:
c) che il prelevamento dei campioni sarebbe avvenuto in modo illegale in quanto avrebbe dovuto essere effettuato a monte del
punto di immissione dei reflui nel corpo ricettore costituito dal vascone realizzato dalla ditta, erroneamente considerato dal
Pretore come un avvallamento naturale del terreno, parzialmente impermeabilizzato dai detriti che nel tempo vi si erano
accumulati;
d) che il Giudice di merito avrebbe dovuto assolverlo, dal reato ascrittogli, almeno per carenza dell'elemento psicologico di
esso, dato che egli, nel fare realizzare il vascone del quale si e' parlato, si sarebbe uniformato alle prescrizioni della
ordinanza autorizzativa dello scarico.
Motivi della decisione
La prima delle censure mosse alla impugnata sentenza e' fondata.
Invero, il D.L 15/7/1994, n. 449, entrato in vigore il 18 successivo - giorno antecedente a quello della sentenza del
Pretore di L'Aquila - aveva, all'art. 4, sostituito l'art. 22 L. 10/V/76, n. 319 depenalizzando sia la effettuazione, che il
mantenimento di scarichi senza la osservanza di qualsiasi delle prescrizioni indicate nel provvedimento autorizzativo.
Detto decreto legge, non convertito perche' non esaminato tempestivamente dal Parlamento, venne reiterato con altro n. 537
del 17/IX/94 che - pero' - nel sostituire l'art. 22 della L. 319/76, depenalizzo' solo le ipotesi di effettuazione o di
mantenimento di uno scarico in violazione delle prescrizioni imposte con il provvedimento autorizzativo diverse da quelle
relative al rispetto dei limiti di accettabilita' di cui al precedente art. 21.
In tale ultimo decreto legge - pur esso non convertito - e negli altri succedutisi allo scadere dei precedenti, fino a quello del
l6/I/95, n. 9 oggi in vigore, il fatto di reato del quale gli imputati Pangrazi e Vittorini sono chiamati a rispondere e' stato
considerato illecito di rilievo penale punibile con arresto o ammenda.
I ricorrenti ravvisano violazione di legge nella mancata applicazione, da parte del giudice di merito, del D.L. n. 449 del
94, in vigore alla data di pronunzia della sentenza di loro condanna e deducono che se il pretore avesse osservato la legge
all'epoca vigente, essi sarebbero stati assolti, dal reato loro contestato, perche' il fatto non era previsto dalla legge come
illecito penale.
Per valutare il fondamento di siffatta deduzione si deve considerare come l'art. 77 co. 3 della Costituzione prevede che i
decreti-legge "perdono efficacia sin dall'inizio, se non sono convertiti in legge entro 60 giorni dalla loro pubblicazione" e
che le Camere possono tuttavia regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti.
L'art. 2 c.p., d'altro canto, stabilisce al comma 5 che le disposizioni sulla successione di leggi penali nel tempo, in esso
contenute, si applicano anche nei casi di decadenza e di mancata ratifica di un decreto legge e nel caso di un decreto legge
convertito in legge con emendamenti.
La Corte Costituzionale, pero', con sentenza n. 51/85 ha dichiarato costituzionalmente illegittima tale norma, perche' in
contrasto con l'art. 77 co. ult. della Costituzione, nella parte in cui rende applicabili le disposizioni contenute nei commi 2 e
3 dello stesso art. 2 c.p. alle ipotesi di reato previste, cioe' al caso di mancata conversione per qualsiasi causa di un decreto
legge recante norma penale favorevole ed al caso di decreto legge avente analogo contenuto, convertito in legge con emendamenti che
implichino mancata conversione "in parte qua", osservando:
a) che la disciplina dettata dal co. 5 dell'art. 2 c.p., mentre era coerente col sistema delle fonti risultante dalle LL.
31/I/26, n. 100 ed 8/VI/39, n. 860, che considerava il decreto legge come fonte produttiva di norme in modo stabile acquisite ad
ogni effetto all'ordinamento, anche se limitate temporalmente nella operativita', non era piu' coerente con la disciplina delle
fonti risultante dalla modificazione "in parte qua" introdotta dall'art. 77 co. ult. Cost., in base al quale il decreto legge e'
privato di ogni effetto "ex tunc" in casi di mancata conversione, non producendo in tal caso norme suscettive degli effetti
previsti dall'art. 2 co. 5 c.p. ed, in particolare, di quelli che necessariamente si collegano ad una successione di norme nel
tempo;
b) che il fenomeno di tale successione presuppone che le norme possono considerarsi in vigore in un certo periodo del tempo
precedente, il che e' ora escluso dall'art. 77 co. 3 della Costituzione che priva il decreto legge non convertito di ogni
effetto sin dallo inizio, collocandosi in un sistema improntato a criteri di maggiore rigore per quanto riguarda la riserva al
Parlamento della potesta' legislativa.
Nella fattispecie in esame non si e' in presenza di un decreto legge esaminato dal Parlamento e non convertito, ma di un decreto
legge che, non esaminato, e' stato reiterato con altro a sua volta, e per le stesse ragioni, riproposto con altro ed altro
ancora, fino a quello n. 9 del 16/I/95 in vigore attualmente.
Il fenomeno - deprecabile, ma oggi cosi' frequente - della reiterazione dei decreti legge per loro mancata conversione,
dovuta solo all'inutile decorso del termine, merita di essere attentamente considerato ed, al riguardo, va detto anzitutto come
la Corte costituzionale abbia statuito che detta reiterazione non determina, di per se', alcun vizio di incostituzionalita' delle
norme perche' non integra invasione, da parte del Governo, della sfera di competenza legislativa del Parlamento (sent. Corte cost.
nn. 532 e 544/89; 742/88 e 307/83).
Va, inoltre, tenuto in considerazione che i presupposti giustificativi della decretazione di urgenza (eccezionalita' della
situazione ed inerzia del Parlamento) possono permanere ed, anzi, aggravarsi con il trascorrere del tempo e che l'infruttuoso
decorso del termine di conversione del decreto legge non sempre puo' essere interpretato come implicita reiezione di esso, basti
pensare all'ipotesi non infrequente di decadenza del provvedimento a causa di ostruzionistiche manovre di minoranze
politiche.
Insorta la necessita' del ricorso alla decretazione di urgenza in presenza di situazioni eccezionali, deve ritenersi che fino a
quando queste permangono ed il Parlamento non sia intervenuto, il Governo abbia la potesta' di fronteggiarle con lo strumento
messogli a disposizione dall'art. 77 della Carta costituzionale.
Cio' premesso occorre stabilire quale valore si debba attribuire al decreto legge che, senza soluzione di continuo, si sostituisca
al precedente ed, in particolare, se esso sia idoneo a perpetuare e/o modificare la situazione dal primo gia' disciplinata.
Orbene, essendo il decreto legge un provvedimento con forza e valore di legge ordinaria, fra diversi decreti legge non
esaminati dal Parlamento e succedutesi nel tempo sulla stessa materia senza soluzioni di continuita' si verifica, ferma restando
la loro precarieta', il fenomeno della c.d. successione di leggi
nel tempo, regolato dall'art. 2 c.p. e ad essi deve ritenersi applicabile la norma di cui al co. 5 di questo, non vertendosi in
alcuno dei casi - considerati dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 51/85 - di mancata conversione di decreto legge
contenente norma penale favorevole o di conversione di esso con emendamenti "in parte qua".
Ipotizzare, in casi di perdurante eccezionalita' e di urgenza, una "vacatio legis" per la mancata conversione dei singoli decreti
legge reiterati perche' non esaminati e dunque non convertiti tempestivamente, significherebbe disconnettere il sistema ed
ingenerare situazioni pericolosissime di "vuoto normativo".
I principi affermati dalla Corte costituzionale, secondo cui "la norma contenuta in un decreto legge non convertito non ha
attitudine ad inserirsi in un fenomeno successorio, quale quello descritto e regolato dall'art. 2 c.p." (v. sent. n. 5185) e "non
vi puo' essere dubbio che il decreto legge sia una fonte incompetente a regolare i rapporti giuridici sorti in base a
precedenti decreti non convertiti" (v. sent. n. 544/89) sono stati come e' ovvio enunciati con riferimento a provvedimenti
divenuti inefficaci per mancata conversione in legge decisa dal Parlamento con apposito voto negativo, ma non possono ritenersi
pacificamente applicabili alla diversa, nuova ipotesi di decreti legge reiterati per mancato esame di essi da parte del
Parlamento.
In tal caso deve cosi' ritenersi applicabile il principio - sancito dall'art. 2 co. 2 c.p. - secondo il quale nessuno puo'
essere punito per un fatto che, secondo una legge posteriore, non costituisca reato.
Nella fattispecie in esame, inoltre, non vi e' dubbio che all'epoca del giudizio di primo grado era in vigore il D.L.
449/94 che aveva depenalizzato il fatto di reato ascritto ai ricorrenti, sicche' avevano acquisito il diritto all'applicazione
della norma di cui all'art. 22 L. 319/76, come modificata dall'art. 4 del detto decreto legge.
La mancata applicazione di tale regime normativo integra la violazione di legge dedotta con i motivi di impugnazione,
riconosciuta la quale la impugnata decisione va, anche sotto tale profilo, annullata senza rinvio, in quanto il fatto non era,
all'epoca, previsto dalla legge come reato.
L'accoglimento della prima delle censure mosse alla decisione pretorile e' assorbente delle altre che, quindi, non debbono
essere esaminate.