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Ammissibilità del referendum sulla composizione del Consiglio superiore della magistratura

Corte cost. 3 febbraio 2000  n. 32.

Pres. Vassalli, rel. Mezzanotte.

 

E' ammissibile la richiesta di referendum popolare per l’abrogazione, nelle parti indicate in epigrafe, degli artt. 25, comma 14, 27, comma 3, e 39, commi 1, 2 e 4, della legge 24 marzo

1958, n. 195 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento del Consiglio superiore della magistratura), nel testo risultante dalle successive modificazioni, apportate dall’art. 5 della

legge 22 dicembre 1975, n. 695, dagli artt. 18, 19 e 20 della legge 3 gennaio 1981, n. 1,

dall’art. 2 della legge 22 novembre 1985, n. 655 e dagli artt. 7, 10 e 13 della legge 12

aprile 1990, n. 74; richiesta dichiarata legittima, con ordinanza del 7 - 13 dicembre 1999, dall’Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione.

 

 

  La Corte Costituzionale

ha pronunciato la seguente   

SENTENZA

 

nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell’art. 2, primo comma, della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di referendum popolare per l’abrogazione della legge 24 marzo 1958, n. 195, recante "Norme sulla costituzione e sul funzionamento del Consiglio Superiore della Magistratura" (così come modificata dall’art. 5 della legge 22 dicembre 1975, n. 695, dagli artt. 18, 19 e 20 della legge 3 gennaio 1981, n. 1, dall’art. 2 della legge 22 novembre 1985, n. 655 e dagli artt. 7, 10 e 13 della legge 12 aprile 1990, n. 74) limitatamente alle seguenti parti:

art. 25, comma 14, lettera b), limitatamente alle parole: "il voto di lista ed", alla parola "eventuale", nonché alle parole "nell’ambito della lista votata";

art. 27, comma 3, limitatamente alla lettera a): "provvede alla determinazione del quoziente per l’assegnazione dei seggi dividendo la cifra dei voti validi espressi nel collegio per il numero dei seggi del collegio stesso;", alla lettera b): "determina il numero dei seggi spettante a ciascuna lista dividendo la cifra elettorale dei voti da essa conseguiti per il quoziente base. I seggi non assegnati in tal modo vengono attribuiti in ordine decrescente alle liste cui corrispondono i maggiori resti e, in caso di parità di resti, a quelle che abbiano avuto la maggiore cifra elettorale; a parità di cifra elettorale si procede per sorteggio. Partecipano all'assegnazione dei seggi in ciascun collegio territoriale le liste che abbiano complessivamente conseguito almeno il 9 per cento dei suffragi rispetto al totale dei votanti sul piano nazionale;" e lettera c) limitatamente alle seguenti parole: "nell’ambito dei posti attribuiti ad ogni lista";

art. 39, comma 1, limitatamente alle parole: "nell’ambito della stessa lista"; comma 2: "Qualora, per difetto di candidati non eletti e forniti dei requisiti di eleggibilità, la sostituzione di cui al comma 1 non possa aver luogo nell’ambito della stessa lista, essa avviene mediante il primo dei non eletti nella lista che abbia riportato nel medesimo collegio la maggior cifra elettorale o, in caso di parità, che preceda le altre nell’ordine di presentazione; se in detta lista non vi sono candidati non eletti e forniti dei requisiti di eleggibilità, si passa alle liste successive."; comma 4, limitatamente alle parole: "e 2"; giudizio iscritto al n. 116 del registro referendum.

Viste l’ordinanza del 7-13 dicembre 1999 con la quale l’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha dichiarato conforme a legge la richiesta e la successiva ordinanza di correzione di errore materiale dello stesso Ufficio centrale del 21 dicembre 1999;

udito nella camera di consiglio del 13 gennaio 2000 il Giudice relatore Cesare Mirabelli;

udito l’avvocato Beniamino Caravita di Toritto per i presentatori Daniele Capezzone, Mariano Giustino e Michele De Lucia.

Ritenuto in fatto

1. ¾ L’Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la Corte di cassazione in applicazione della legge 25 maggio 1970, n. 352, esaminata la richiesta di referendum popolare presentata da quattordici elettori per l’abrogazione di una parte della legge 24 marzo 1958, n. 195 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento del Consiglio superiore della magistratura), verificata la regolarità della richiesta, ne ha dichiarato la legittimità con ordinanza del 7-13 dicembre 1999.

La richiesta di referendum, quale risulta anche dalla successiva ordinanza del 21 dicembre 1999 con la quale l’Ufficio centrale ha apportato correzioni materiali al quesito, ha per oggetto la seguente domanda: "Volete voi che sia abrogata la legge 24 marzo 1958, n. 195, recante "Norme sulla costituzione e sul funzionamento del Consiglio superiore della magistratura" (così come modificata dall’art. 5 della legge 22 dicembre 1975, n. 695, dagli artt. 18, 19 e 20 della legge 3 gennaio 1981, n. 1, dall’art. 2 della legge 22 novembre 1985, n. 655 e dagli artt. 7, 10 e 13 della legge 12 aprile 1990, n. 74) limitatamente alle seguenti parti:

art. 25, comma 14, lettera b), limitatamente alle parole: "il voto di lista ed", alla parola "eventuale", nonché alle parole "nell’ambito della lista votata";

art. 27, comma 3, limitatamente alla lettera a): "provvede alla determinazione del quoziente [base] per l’assegnazione dei seggi dividendo la cifra dei voti validi espressi nel collegio per il numero dei seggi del collegio stesso;", alla lettera b): "determina il numero dei seggi spettante a ciascuna lista dividendo la cifra elettorale dei voti da essa conseguiti per il quoziente base. I seggi non assegnati in tale modo vengono attribuiti in ordine decrescente alle liste cui corrispondono i maggiori resti e, in caso di parità di resti, a quelle che abbiano avuto la maggiore cifra elettorale; a parità di cifra elettorale si procede per sorteggio. Partecipano all’assegnazione dei seggi in ciascun collegio territoriale le liste che abbiano complessivamente conseguito almeno il 9 per cento dei suffragi rispetto al totale dei votanti sul piano nazionale;", e lettera c) limitatamente alle seguenti parole: "nell’ambito dei posti attribuiti ad ogni lista";

art. 39, comma 1, limitatamente alle parole: "nell’ambito della stessa lista"; comma 2: "Qualora, per difetto di candidati non eletti e forniti dei requisiti di eleggibilità, la sostituzione di cui al comma 1 non possa aver luogo nell’ambito della stessa lista, essa avviene mediante il primo dei non eletti nella lista che abbia riportato nel medesimo collegio la maggiore cifra elettorale o, in caso di parità, che preceda le altre nell’ordine di presentazione; se in detta lista non vi sono candidati non eletti e forniti dei requisiti di eleggibilità, si passa alle liste successive."; comma 4, limitatamente alle parole "e 2" ?".

Al fine di identificare l’oggetto del referendum, l’Ufficio centrale ha anche stabilito (in applicazione dell’art. 32, ultimo comma, della legge n. 352 del 1970, introdotto dall’art. 1 della legge 17 maggio 1995, n. 173) la seguente denominazione: "Elezione del Consiglio superiore della magistratura: Abrogazione dell’attuale sistema elettorale dei componenti magistrati con metodo proporzionale per liste contrapposte".

2. ¾ Ricevuta comunicazione della ordinanza dell’Ufficio centrale, il Presidente ha convocato la Corte in camera di consiglio per il 13 gennaio 2000, disponendo (ai sensi dell’art. 33, secondo comma, della legge n. 352 del 1970) che ne fosse data comunicazione ai promotori della richiesta di referendum ed al Presidente del Consiglio dei ministri.

3. ¾ Avvalendosi della facoltà prevista dall’art. 33, terzo comma, della legge n. 352 del 1970, i promotori e presentatori del referendum, rappresentati e difesi dall’avv. Beniamino Caravita di Toritto, hanno depositato, il 7 gennaio 2000, una memoria per illustrare le ragioni a sostegno dell’ammissibilità del referendum.

L’obiettivo perseguito dal quesito referendario sarebbe quello di superare l’attuale sistema elettorale, basato su un metodo rigidamente proporzionale per liste contrapposte, a favore di un sistema più rispondente a criteri maggioritari e in cui valga la scelta della persona da eleggere piuttosto che la indicazione della lista.

La richiesta di abrogazione investirebbe solo parte delle norme relative all’elezione dei magistrati componenti del Consiglio superiore della magistratura, in modo da evitare l’abrogazione dell’intero sistema elettorale (secondo quanto richiesto dalla sentenza n. 28 del 1997), e da non lasciare l’organo privo di normativa elettorale (secondo quanto prescrive la sentenza n. 29 del 1987).

La richiesta di abrogazione riguarderebbe soltanto la possibilità di esprimere il voto di lista nei quattro collegi territoriali (previsto dall’art. 25 della legge), e di conseguenza il riparto proporzionale per liste contrapposte dei diciotto seggi da attribuire ai magistrati che svolgono funzioni di merito (art. 27) e le modalità di sostituzione in caso di cessazione dalla carica prima della scadenza del Consiglio (art. 39). La normativa residua sarebbe immediatamente applicabile e sarebbe coerente con la finalità perseguita dal referendum, di eliminare gli aspetti di proporzionalità insiti nell’attuale sistema elettorale.

L’elezione dei due magistrati della Corte di cassazione con effettivo esercizio delle funzioni di legittimità rimarrebbe effettuata, secondo una disciplina non toccata dal quesito referendario, in un collegio nazionale con il voto ad uno solo dei candidati (art. 25, comma 1, lettera a, e comma 14, lettera a).

I promotori del referendum sostengono che l’abrogazione proposta risponde a tutti i requisiti considerati dalla giurisprudenza costituzionale per l’ammissibilità dei referendum. In particolare al nuovo quesito non potrebbe essere rimproverata la disomogeneità, che aveva condotto alla dichiarazione di inammissibilità di una precedente richiesta di referendum sulla elezione del Consiglio superiore della magistratura (sentenza n. 28 del 1997); né quest’organo verrebbe lasciato privo della propria normativa elettorale, ritenuta sempre necessaria (sentenza n. 29 del 1987), giacché la disciplina che residuerebbe a seguito dell’abrogazione consentirebbe in qualsiasi momento di procedere alle elezioni per rinnovare il Consiglio.

Ad avviso dei promotori sono rispettati anche i criteri elaborati dalla Corte nel ritenere inammissibili quesiti referendari che, attraverso una operazione di ritaglio di parole, si risolvano nella proposta di introdurre una nuova statuizione del tutto estranea al contesto normativo (sentenza n. 36 del 1997). Il referendum da essi proposto, difatti, sarebbe abrogativo parziale: il quesito si limiterebbe a sottrarre dalla legge elettorale un contenuto normativo in essa esistente, abrogando il voto di lista ed il conseguente riparto proporzionale tra liste, per permettere l’espansione del criterio residuale e secondario, già esistente nella stessa legge, dell’individuazione degli eletti sulla base delle preferenze raccolte.

4. ¾ In camera di consiglio è stato ascoltato, per i promotori, l’avvocato Beniamino Caravita di Toritto, il quale ha ribadito ed illustrato gli argomenti a sostegno dell’ammissibilità del referendum.

Considerato in diritto

1. ¾ La richiesta di referendum riguarda la disciplina delle elezioni dei componenti magistrati del Consiglio superiore della magistratura ed investe alcune parti di articoli della legge 24 marzo 1958, n. 195 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento del Consiglio superiore della magistratura), quale risulta a seguito di successive modificazioni (art. 5 della legge 22 dicembre 1975, n. 695; artt. 18, 19 e 20 della legge 3 gennaio 1981, n. 1; art. 2 della legge 22 novembre 1985, n. 655; artt. 7, 10 e 13 della legge 12 aprile 1990, n. 74).

L’abrogazione proposta colpisce il voto di lista nei quattro collegi territoriali previsti per la elezione dei magistrati che esercitano funzioni di merito (art. 25, comma 14, lettera b). In connessione a ciò si chiede la soppressione del criterio di assegnazione dei seggi alle liste, in base ai voti riportati da ciascuna di esse, sia per la iniziale proclamazione degli eletti (art. 27, comma 3, lettere a e b e parte della lettera c), sia per la sostituzione di quanti cessano dalla carica prima della scadenza del Consiglio (art. 39, comma 2 e parte dei commi 1 e 4). A seguito dell’abrogazione, i seggi verrebbero attribuiti ai candidati esclusivamente in base ai voti riportati da ciascuno di essi, secondo il maggior numero di preferenze.

2. ¾ Nel quesito referendario sottoposto all’esame della Corte non ricorre alcuno dei limiti preclusivi del ricorso al referendum espressamente previsti dall’art. 75 della Costituzione.

Altre richieste di referendum che investivano parte della legge n. 195 del 1958 erano state in precedenza dichiarate inammissibili, considerando i limiti impliciti al referendum regolato nell’art. 75 della Costituzione (sentenze n. 29 del 1987 e n. 28 del 1997).

L’attuale quesito referendario non comprende l’intero capo III della legge n. 195 del 1958, che contiene una pluralità di disposizioni eterogenee, alcune del tutto estranee al sistema elettorale, altre che rispecchiano enunciazioni normative già espresse dalla Costituzione (sentenza n. 28 del 1997).

Il quesito riguarda ora solo le norme che prevedono il voto di lista e la conseguente attribuzione dei seggi in base a quozienti e cifre elettorali riferiti alle liste. Sono chiari, dunque, il contenuto del quesito e gli effetti della proposta abrogazione. Venendo meno il voto di lista, nel sistema normativo residua quello attribuito ai candidati, i quali sono proclamati eletti in base al maggior numero di voti ottenuti da ciascuno di essi: in tal modo, oltretutto, il Consiglio superiore della magistratura non rimarrebbe privo di norme elettorali che ne consentano in ogni tempo il rinnovo.

3. ¾ Il quesito referendario è diretto ad abrogare parzialmente la disciplina stabilita dal legislatore, senza sostituire ad essa una disciplina estranea allo stesso contesto normativo: si tratta di una abrogazione parziale, da ritenere ammissibile, e non della costruzione di una nuova norma mediante la saldatura di frammenti lessicali eterogenei, che caratterizzerebbe un inammissibile quesito propositivo (sentenza n. 36 del 1997), il quale non rientra nello schema dell’art. 75 della Costituzione perché, anziché far deliberare la abrogazione anche solo parziale di una legge, sarebbe invece destinato a far costruire direttamente dal corpo elettorale una disciplina assolutamente diversa ed estranea al contesto normativo (sentenza n. 13 del 1999). Nel caso in esame, invece, caducato, per effetto dell’abrogazione referendaria, il voto di lista, rimarrebbe il criterio dell’attribuzione dei seggi in base ai voti ottenuti da ciascun candidato.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara ammissibile la richiesta di referendum popolare per l’abrogazione, nelle parti indicate in epigrafe, degli artt. 25, comma 14, 27, comma 3, e 39, commi 1, 2 e 4, della legge 24 marzo 1958, n. 195 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento del Consiglio superiore della magistratura), nel testo risultante dalle successive modificazioni, apportate dall’art. 5 della legge 22 dicembre 1975, n. 695, dagli artt. 18, 19 e 20 della legge 3 gennaio 1981, n. 1, dall’art. 2 della legge 22 novembre 1985, n. 655 e dagli artt. 7, 10 e 13 della legge 12 aprile 1990, n. 74; richiesta dichiarata legittima, con ordinanza del 7 - 13 dicembre 1999, dall’Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 febbraio 2000

    (Omissis).