Trani Ius / Le Riforme / Relazione Commissione "Grosso" per la riforma del c.p. - XI / Home page
XI. STRUTTURA DEL CODICE ED INDICAZIONI DEI BENI GIURIDICI
1. La centralità del codice. Un programma di ricodificazione penale deve porsi il problema della c.d. 'centralità del codice'. Pensare che il codice possa nei tempi attuali aspirare ad una totale onnicomprensività della materia significherebbe ignorare le complesse esigenze e dinamiche di produzione del diritto penale odierno. Rinunciare quantomeno a contenere il fenomeno erosivo della "decodificazione" significherebbe tuttavia pregiudicare in partenza i vantaggi che può recare lo strumento codicistico. Di questa esigenza è consapevole il progetto Pagliaro, che all'art. 2, dedicato ai 'principi di codificazione', stabilisce che il codice "deve porsi come testo centrale e punto di riferimento fondamentale dell'intero ordinamento penale, in modo da contrastare il pericolo di decodificazione". Condiviso l'obbiettivo, occorre verificare quali siano gli strumenti adeguati allo scopo, tenendo conto che si sconta comunque una discrepanza tra l'evoluzione delle dinamiche di produzione giuridico-penale e i rimedi disponibili per assicurare la centralità del codice.
I problemi suscitati dalla c.d. "centralità del codice" sono fondamentalmente due. Da un lato si tratta di verificare se e quali siano le materie la cui tutela penale conviene rimanga fuori dal codice; la decisione, implicante valutazioni ad alto tasso di politicità, deve tenere conto del fatto che quando si opta per una tutela extra codice è verosimile che la specialità della materia spinga verso la creazione di un "sottosistema" caratterizzato da un certo grado di scollamento rispetto ai principi generali di garanzia. Dall'altro occorre valutare se ed in quale misura è possibile contenere il fenomeno del profluvio delle leggi speciali che prevedono reati che, senza avere una reale giustificazione razionale, traggono origine da fattori casuali e producono l'effetto di sovrapporsi disordinatamente al codice ponendo numerosi problemi, dal concorso di norme alla tecnica di tipizzazione delle fattispecie, alla stessa conoscibilità delle disposizioni esistenti. Il primo fenomeno pone problemi di omogeneità dei principi ispiratori dell'intero sistema penale, con il corollario di possibili cadute delle garanzie fondamentali, il secondo problemi di razionalità, di certezza e legalità dell'ordinamento, e di violazione del principio di 'essenzialità' del diritto penale.
Le soluzioni tecniche proposte per assicurare la centralità del codice, ed una tendenziale riduzione della legislazione penale speciale, sono, ad oggi, fondamentalmente tre:
a) il progetto di revisione della seconda parte della Costituzione, licenziato il 4 novembre 1997 dalla c.d. Commissione Bicamerale, ha previsto una "riserva di codice" e "di legge organica", disponendo che "nuove norme penali sono ammesse solo se modificano il codice penale ovvero se contenute in leggi disciplinanti organicamente l'intera materia cui si riferiscono" (art. 129.4). Si tratta di una indicazione dalla efficacia fortissima, perché enunciata a livello costituzionale, e destinata ad operare verso il futuro vincolando il legislatore con riferimento alla collocazione delle norme penali;
b) lo schema di legge-delega Pagliaro ha escogitato un interessante meccanismo, rivolto verso il passato, e diretto a razionalizzare e semplificare il sistema penale. L'art. 13 delle disposizioni di attuazione dispone che "nei casi in cui il fatto è preveduto come reato dal codice e da leggi speciali preesistenti", il legislatore delegato dovrà "stabilire la non applicabilità di queste, salvo che siano state confermate con leggi delegate, da emanare nel tempo indicato per l'entrata in vigore del codice medesimo". La relazione al progetto chiarisce che tale proposta "superando il principio che una legge generale successiva non deroga alle leggi speciali preesistenti, viene a disporre che le disposizioni contenute nel codice penale escluderanno l'applicabilità delle leggi penali incriminatrici preesistenti, anche quando queste ultime siano, per contenuto, speciali rispetto ad esse. Unico requisito è che le disposizioni del codice e le disposizioni delle leggi incriminatrici preesistenti prevedano in qualche modo lo stesso fatto".
c) si pone infine la tradizionale soluzione predisposta dal vigente art. 16 c.p.: "le disposizioni di questo codice si applicano anche alle materie regolate da altre leggi penali, in quanto non sia da queste stabilito altrimenti", che, sebbene caratterizzata dai limiti evidenziati dal processo di decodificazione sotto gli occhi di tutti, ha il pregio di tendere ad una "espansione contenutistica" della disciplina e dei principi codicisti.
La Commissione, data per scontata la utilità di una disposizione quale quella enunciata nell'art. 13 disp. trans. dello schema di legge-delega Pagliaro, ritiene soprattutto utili, in prospettiva, criteri idonei ad indirizzare, per quanto possibile, il legislatore futuro verso scelte razionali di collocazione legislativa e di selezione degli illeciti penali, nonché indicazioni di natura contenutistica in grado di assicurare omogeneità di principi di garanzia e di tecnica delle incriminazioni all'intera disciplina penale. Pur ritenendola, data la sua natura, sicuramente efficace, esprime invece perplessità in ordine alla scelta di prevedere principi di questo tipo a livello costituzionale. La proposta della Commissione Bicamerale, ad esempio, potrebbe spingere il legislatore ordinario ad inserire comunque nel codice qualunque modifica penale, anche se sostanzialmente estranea alla trama codicistica, per mettersi al riparo da censure di incostituzionalità, ma rischiando così di trasformare il codice in un raccoglitore di norme eterogenee; mentre la difficoltà di individuare una nozione precisa di "legge organica" potrebbe determinare a sua volta un incremento del contenzioso costituzionale. Vi sono d'altronde, in determinati settori (specie amministrativi), esigenze di disciplina che si manifestano in modo frammentario e progressivo, che sarebbe difficile soddisfare con l'inserimento nel codice o in una inesistente legge organica.
Pur rendendosi conto dei limiti necessariamente connessi alla scelta di operare con lo strumento della legge ordinaria, che potrebbe essere derogata agevolmente da qualsiasi legge speciale, la Commissione ritiene dunque preferibile operare con norme di tale livello, auspicando che enunciati generali esplicitati in maniera forte, pur non vincolanti, potrebbero costituire comunque utili criteri di indirizzo per il legislatore. Per rendere più cogenti possibile tali enunciati si potrebbe d'altronde pensare di emanare una sorta di 'normativa-cornice' di carattere generale della materia. Posto che il suo rango non potrebbe che essere quello della legge ordinaria, essa ben potrebbe essere derogata dal legislatore successivo. Tuttavia, se per un verso si può immaginare una maggiore cautela di quest'ultimo ad allontanarsi disinvoltamente da una normativa del tipo di quella suggerita, per altro verso la presenza di una serie di norme-guida potrebbe rendere più penetrante un eventuale sindacato della Corte costituzionale sotto il profilo della "ragionevolezza" e della uguaglianza di trattamento della (futura) norma in deroga.
Quanto ai possibili contenuti da inserire nella normativa di carattere generale, la Commissione, senza alcuna pretesa di esaustività, ha pensato ad alcune specificazioni possibili.
La prima potrebbe ispirarsi al modello utilizzato dall'art. 1 della l. n. 4 del 1929 in materia finanziaria: "le disposizioni del codice non possono essere abrogate o modificate da leggi posteriori se non per dichiarazione espressa del legislatore con specifico riferimento alle singole disposizioni abrogate o modificate". Su piano formale una norma di questo tipo perseguirebbe un obbiettivo di certezza, e contribuirebbe alla conoscibilità del precetto penale; su piano sostanziale tenderebbe a contenere il fenomeno di un allontanamento non sufficientemente meditato dal tessuto dei principi codicistici. Il rango di norma ordinaria non assicurerebbe a tale disposizione la cogenza che meriterebbe; la chiara indicazione del principio potrebbe costituire tuttavia garanzia avverso una normazione disordinata, soprattutto ove si consideri che essa concretizza un'istanza direttamente riconducibile al complesso delle previsioni costituzionali in materia penale.
La seconda potrebbe ripetere, rafforzandolo, il contenuto dell'attuale articolo 16 c.p.: "le disposizioni di questo codice si applicano anche alle materie regolate da altre leggi penali". Si tratterebbe di una disposizione destinata a marcare che anche nei confronti delle norme penali previste extra codice devono valere i principi fondamentali di garanzia enunciati dal codice: legalità, tassatività, offensività, colpevolezza, tipologia e carico sanzionatorio, ecc., e finalizzata pertanto ad operare nei confronti di tecniche di incriminazione, di selezione degli interessi tutelati, di modalità della loro protezione, ecc.
Secondo una parte della Commissione, a queste due disposizioni generali se ne potrebbe aggiungere una terza avente lo stesso contenuto di quella suggerita dalla Commissione Bicamerale in tema di riserva di codice o di legge organica, norma che operando a livello di legislazione ordinaria eviterebbe i rischi di un incremento del contenzioso costituzionale. Tale norma avrebbe una indubbia funzione sul terreno della certezza del diritto penale, tendendo ad evitare per il futuro l'attuale proliferazione di norme penali disordinatamente previste dalla legislazione speciale. Pur condividendo gli obbiettivi positivi della innovazione, altra parte della Commissione ha manifestato la preoccupazione che essa anziché contrastare, potrebbe al limite incoraggiare la previsione di sottosistemi penali caratterizzati, data la loro natura, da una relativa autonomia di disciplina rispetto a quella generale codicistica, innescando di conseguenze possibili contraddizioni con la esigenza di omogeneità in ordine ai principi generali che si tenderebbe invece a realizzare con le indicazioni precedentemente menzionate.
Quanto ad ulteriori contenuti, la 'normativa cornice' dovrebbe arricchirsi da un lato di norme destinate a risolvere operativamente i più ricorrenti problemi sollevati dalle leggi speciali (e talvolta anche da norme contenute nella parte speciale del codice penale), dall'altro di criteri di tecnica legislativa.
Sotto il primo profilo si potrebbe pensare, a titolo puramente esemplificativo, a norme: a) destinate ad introdurre meccanismi di accertamento automatico della natura circostanziata delle fattispecie punite con pena diversa dalla fattispecie-base; b) che aiutassero ad individuare la natura permanente o meno di determinati reati, quali ad esempio gli omissivi puri; c) che consentissero di individuare la natura scriminante, scusante o di mera causa di non punibilità in senso stretto; d) che tipizzassero in forma generale le posizioni e gli obblighi di garanzia penalmente rilevanti; e) che individuassero classi prestabilite di pena quanto a gravità edittale, o introducessero altri sistemi diretti a rendere più agevole il rispetto del principio di proporzione da parte del legislatore.
Sotto il secondo profilo si potrebbe riassumere la disposizione del progetto Pagliaro con la quale si dettano criteri per la configurazione delle contravvenzioni (ammesso che la categoria sia destinata a sopravvivere), prevedere le contravvenzioni in contiguità con i delitti rispetto ai quali costituiscono tutela avanzata, riprendere e perfezionare alcuni dei criteri di scelta sanzionatoria e di tecnica legislativa contenuti nelle due circolari della Presidenza del Consiglio di Ministri del 19 dicembre 1983 e del 5 febbraio 1986 , od utilizzati nelle più recenti leggi comunitarie.
2. La organizzazione della parte speciale del codice. Per quanto concerne la strutturazione della parte speciale sembra innanzitutto opportuno ribadire l'obbiettivo, enunciato dal Ministro nello stesso decreto di nomina della Commissione, di una più ampia possibile delimitazione dell'ambito dell'intervento penale. La recente legge di delega al Governo per la depenalizzazione dei reati minori e modifiche al sistema penale tributario, approvata definitivamente il 16 giugno 1999, rappresenta una tappa importante nella direzione indicata. Per quanto concerne specificamente il contenuto del codice penale, scontato che una profonda opera di delimitazione e ristrutturazione debba essere compiuta nel settore dei delitti contro lo Stato (sul punto v. oltre, parte XII), e che altri settori esigono una opera di semplificazione e razionalizzazione (es., delitti contro il patrimonio, delitti contro la persona, delitti contro la fede pubblica, delitti contro la amministrazione della giustizia, ecc.), o di soluzione di nodi tuttora irrisolti (es., delitti contro la pubblica amministrazione), oggetto privilegiato di scelte incisive di depenalizzazione continuerà a rimanere la (attuale) materia contravvenzionale, soprattutto quella prevista nella legislazione speciale.
Per quanto riguarda la strutturazione della parte speciale, la Commissione condivide l'orientamento espresso dallo schema di legge-delega Pagliaro, secondo il quale la classificazione dei reati deve imperniarsi sul bene giuridico tutelato, nonché l'idea di organizzare la "parte speciale" secondo una prospettiva nella quale il punto di riferimento è la persona umana e non lo Stato. Pure la ripartizione nelle quattro grandi aree: a) dei reati contro la persona (comprensiva dei reati contro il patrimonio individuale), b) contro i rapporti civili, politici ed economici, c) contro la comunità, d) contro la Repubblica, merita apprezzamento, anche in considerazione del fatto che essa consente il non trascurabile vantaggio di un'eventuale tecnica di 'inserimento progressivo' in ciascuna di tali aree di reati che, non inseribili in un primo momento nel codice per ragioni specifiche, dovessero successivamente risultare maturi per tale inserimento, sul modello di quanto è accaduto ad esempio nella legislazione tedesca e francese.
La Commissione ritiene, per altro verso, che non sia opportuno imboccare la strada di una immediata 'onnicomprensività' del codice, tenendo conto della inopportunità di coinvolgere sul terreno della legge penale fondamentale materie che presuppongono scelte politiche ancora fortemente conflittuali (es., reati in materia di bioetica), o reati con riferimento ai quali è in corso una attività di ridefinizione legislativa, e che sarebbe pertanto opportuno inserire eventualmente nel codice soltanto una volta verificati i risultati del lavoro parlamentare, e la loro compatibilità con una disciplina di tipo codicistico (è il caso, ad esempio, dei reati fiscali, con riferimento ai quali il Parlamento ha già deciso una forte depenalizzazione ed ha delegato il Governo a configurare un ristretto numero di delitti identificati per gravità di offesa e oggetti tassativamente indicati; dei reati societari, con riferimento ai quali è in corso di elaborazione una nuova strutturazione da parte di apposita commissione governativa; dei reati ambientali, con riferimento ai quali sono stati predisposti articolati progetti di riforma ).
Secondo una impostazione di doverosa prudenza, si ritiene pertanto opportuno iniziare dalla ridefinizione delle materie di radicata collocazione codicistica, prevedendo un impianto comunque idoneo ad essere progressivamente arricchito da nuove materie, nel quadro di una linea politica di fondo che dovrebbe comunque tendere ad assicurare al codice penale una posizione di reale centralità nella disciplina dei settori penalmente significativi.
Una parte della Commissione ritiene che la creazione di 'sottosistemi penali' affidati alla disciplina della legislazione speciale non sia comunque del tutto eliminabile, e talvolta potrebbe addirittura apparire opportuna, osservando che vi sono settori che difficilmente potranno trovare collocazione nel codice penale: a) quando non sia possibile scindere in modo sufficientemente netto l'apparato sanzionatorio penale dalla disciplina extrapenale di riferimento, b) quando la natura "specialistica" della materia dovesse nettamente prevalere, c) quando si tratti di interventi penali ancora troppo legati alla contingenza dei tempi per potere essere formalizzati nel testo della legge penale fondamentale.
La maggioranza della Commissione, pur concordando con queste riflessioni, ritiene di dovere ribadire che nelle materie regolate da leggi speciali dovrebbero comunque trovare applicazione i principi di garanzia elaborati nella parte generale del codice penale, ed essere utilizzate le tecniche di una corretta configurazione delle fattispecie penali, fino ad oggi troppo sovente neglette dal legislatore nella disordinata configurazione di reati di legislazione speciale.