AI SENSI DELL'ARTICOLO 1 DELLA LEGGE 25 GIUGNO 1999, N. 205"

1. Premessa

2. Riforma del sistema sanzionatorio in materia di alimenti
2.1. Considerazioni preliminari
2.2. Trasformazione di reati in illeciti amministrativi
2.2.1. Tecnica d'intervento
2.2.2. L'esclusione dalla depenalizione dei reati previsti dal codice penale e dalla legge n. 283 del 1962.

          Riflessi sulla disciplina del concorso apparente tra reati e illeciti amministrativi
2.2.3. L'elenco delle leggi depenalizzate
2.2.4. Disciplina della sanzione amministrativa pecuniaria.
2.2.5. Le sanzioni amministrative accessorie.
2.2.6. Autorità competente ad applicare le sanzioni.
2.3. Modifiche della disciplina sanzionatoria.
2.3.1. Disposizioni penali.
2.3.2. Le nuove sanzioni amministrative accessorie
2.3.3. La chiusura dello stabilimento nel caso di insussistenza dei requisiti igienico-sanitari.

3. Modifica del sistema sanzionatorio in materia di disciplina della navigazione.
3.1. Depenalizzazione delle contravvenzioni del codice della navigazione.
3.2. Sanzioni accessorie. Autorità competenti ad applicare le sanzioni amministrative.

4. Modifica del sistema sanzionatorio in materia di disciplina della circolazione stradale.
4.1. Premessa.
4.2. Trasformazione dei reati in illeciti amministrativi.
4.3. Esclusione della facoltà di pagamento in misura ridotta.
4.4. Sanzioni amministrative accessorie.
4.5. L'anagrafe nazionale.

5. Modifica della disciplina sanzionatoria delle violazioni finanziarie.
5.1. La depenalizzazione dei reati doganali.
5.1.1. Considerazioni preliminari.
5.1.2. La tecnica d'intervento.
5.1.3. Il regime sanzionatorio.
5.1.4. I poteri di sequestro e confisca.
5.1.5. Coordinamento della disciplina della dichiarazione di abitualità nel contrabbando.
5.1.6. Estensione della depenalizzazione alle violazioni in materia di i.v.a. sulle importazioni.
5.2. Depenalizzazione del reato tributario di cui all'art. 2 comma 26 d.l. 19 dicembre 1984, n. 853.
5.3. Previsione di sanzioni accessorie per le violazioni depenalizzate.
5.4. Abolizione del principio di ultrattività delle norme penali tributarie.
5.5. Esclusione dalla depenalizzazione delle violazioni in materia di contrabbando di tabacchi lavorati esteri.
5.6. La depenalizzazione nel settore dei mercati finanziari e mobiliari.
5.6.1. Generalità. I reati del testo unico dell'intermediazione finanziaria e del testo unico bancario.
5.6.2. I reati in materia assicurativa.
5.6.3. La normativa antiriciclaggio.

6. Modifica della disciplina sanzionatoria relativa agli assegni bancari e postali.
6.1. Linee generali dell'intervento.
6.2. Depenalizzazione dei reati di emissione di assegno senza autorizzazione e senza provvista.
6.3. Competenza all'applicazione delle sanzioni.
6.4. Sanzioni amministrative accessorie.
6.5. Procedimento per l'applicazione delle sanzioni amministrative.
6.6. La "revoca di sistema".
6.7. Archivio informatico.
6.8. Modifica degli articoli 124 e 125 del regio decreto 21 dicembre 1933, n. 1736.

7. Trasformazione di reati in illeciti amministrativi.
7.1. Considerazioni generali.
7.1.1. Premessa.
7.1.2. Previsione di sanzioni accessorie.
7.1.3. Coordinamento con le ipotesi di reato.
7.2. Gli interventi di depenalizzazione.
7.3. Autorità competente ad applicazione le sanzioni.
7.4. Fattispecie già depenalizzazione o non più in vigore.

8. Modifiche alla legge 24 novembre 1981, n. 689.
8.1. Reiterazione delle violazioni.
8.1.1. Premessa.
8.1.2. Il nuovo istituto della reiterazione amministrativa.
8.2. Aggiornamento del limite minimo delle sanzioni amministrative pecuniarie.
8.3. Attribuzione al giudice di pace della competenza in materia di opposizione all'ordinanza-ingiunzione.

9. Disposizioni transitorie e finali.

 

1. Premessa

    Il presente decreto legislativo dà attuazione alla delega conferita dall'articolo 1 della legge 25 giugno 1999,

n. 205, che - nel quadro di un complesso di interventi collegati all'istituzione del giudice unico di primo grado

ed intesi a restituire efficienza al "servizio giustizia" - demanda al Governo di adottare, entro sei mesi dall'entrata

in vigore della legge di delegazione, un decreto legislativo per la depenalizzazione dei reati minori e per la riforma

della disciplina sanzionatoria nelle materie indicate negli articoli 3, 4, 5, 6, 7 e 8 della medesima legge, nonché per

attribuire al giudice di pace la competenza in materia di opposizione all'ordinanza-ingiunzione di cui agli articoli 22,

23 e 24 della legge 24 novembre 1981, n. 689.

    Il decreto legislativo è ripartito in otto titoli, i primi sei dei quali dedicati alla depenalizzazione ed alla riforma del

sistema sanzionatorio nei singoli settori interessati (alimenti, navigazione, circolazione stradale, violazioni finanziarie,

assegni, altri interventi di depenalizzazione), il settimo alle modifiche della legge fondamentale in materia di sanzioni amministrative (la legge 24 novembre 1981, n. 689) e l'ultimo alle disposizioni transitorie e finali.

2. Riforma del sistema sanzionatorio in materia di alimenti

2.1. Considerazioni preliminari.

    Il titolo I del decreto provvede alla riforma della disciplina sanzionatoria in materia di produzione, commercializzazione

e igiene degli alimenti e delle bevande, nonché di tutela della denominazione di origine dei medesimi, sulla base dei principi

e criteri direttivi stabiliti dall'articolo 3 della legge delega. Esso si compone di due capi, attinenti rispettivamente alla trasformazione dei reati in illeciti amministrativi ed alle modifiche del sistema sanzionatorio nel suo complesso.

    Ai fini di una migliore comprensione degli interventi attuati, giova richiamare preliminarmente l'attenzione sulle

caratteristiche del sistema sanzionatorio in discorso, il quale - in conseguenza della accentuata frammentazione delle

fonti, connessa anche alla "comunitarizzazione" della materia - si presenta come la risultante di una legislazione

"alluvionale", frantumandosi in un pletorico apparato di previsioni punitive, molte delle quali di contenuto omologo o strettamente affine. Tale particolarità rende particolarmente frequente il fenomeno della "convergenza" di una pluralità

di norme sanzionatorie su un medesimo fatto: fenomeno inquadrato dalla giurisprudenza ora nel paradigma del concorso apparente di norme, e dunque risolto tramite l'applicazione del principio di specialità; ora, invece, in quello del concorso formale di reati.

    Nella complessiva ipertrofia del comparto, si stagliano tuttavia alcune norme incriminatrici, che fungono da termini

essenziali di riferimento sul piano sistematico e politico-criminale. Si tratta, anzitutto, delle disposizioni del codice penale

che colpiscono manipolazioni o frodi alimentari pericolose per la salute pubblica (articoli 439, 440, 441, 442, 444 e 452),

o che proteggono la genuinità degli alimenti e la buona fede dei consumatori (articoli 515, 516 e 517).

    Nella cornice della legislazione speciale, un ruolo-chiave è tuttora svolto dalla legge 30 aprile 1962, n. 283, la quale

punisce violazioni concernenti la genuinità, integrità e purezza dei prodotti indipendentemente dal fatto che ne sia derivato

un concreto pericolo per una cerchia potenzialmente illimitata di soggetti, fornendo, così, una protezione complementare

ed "avanzata" rispetto a quella apprestata dai reati del codice penale, in quanto collocata sulla linea del mero pericolo

astratto.

2.2. Trasformazione di reati in illeciti amministrativi.

2.2.1. Tecnica d'intervento.

Nell'ambito del capo I del titolo I dello schema, l'articolo 1 esordisce dando attuazione alla prima e fondamentale

direttiva parlamentare in tema di depenalizzazione: direttiva che - in aderenza alle accennate caratteristiche del sistema - prevede la trasformazione in illeciti amministrativi di tutti i reati in materia alimentare contemplati dalle leggi speciali, fatta eccezione soltanto per le violazioni di cui agli articoli 5, 6 e (in parte) 12 della citata legge 30 aprile 1962, n. 283 [articolo 3, comma 1, lettera a)].

A tal riguardo - scartata senz'altro l'ipotesi di una modifica puntuale delle singole norme incriminatrici, praticamente

inattuabile a fronte dell'elevatissimo numero di fattispecie coinvolte - si è prospettato il preliminare problema della individuazione della più acconcia soluzione tecnica per definire l'area dell'intervento.

Si prospettavano, difatti, due alternative: la prima rappresentata da una elencazione "chiusa" delle leggi recanti le violazioni depenalizzate; la seconda da un generico richiamo al loro oggetto, sostanzialmente reiterativo della formula della legge delega. Entrambe le soluzioni presentavano peraltro controindicazioni, con possibili implicazioni negative anche di carattere costituzionale.

L'elenco "chiuso" avrebbe scontato infatti ineluttabilmente, di fronte all'ampiezza ed all'estrema frammentazione dell'apparato punitivo, il rischio della "lacuna" e della connessa insorgenza di questioni di legittimità costituzionale - sotto il profilo del mancato (integrale) rispetto del criterio di delega - riguardo alle disposizioni sanzionatorie non comprese nell'elencazione e che, ciò nondimeno, potessero ritenersi appartenenti all'arcipelago avuto di mira dal Parlamento.

Il generico riferimento alla materia - sebbene corrispondente ad una tecnica già sperimentata in occasione di precedenti depenalizzazioni (si pensi, ad esempio, all'articolo 39 della legge 24 novembre 1981, n. 689, con riguardo alle violazioni finanziarie) - scaricherebbe per converso sul giudice il compito di identificare in concreto le singole violazioni trasformate in illecito amministrativo, con possibili ripercussioni negative sul piano della certezza del diritto, segnatamente laddove ci si trovi al cospetto di fattispecie criminose dalla incerta oggettività giuridica o a carattere "plurioffensivo" (che tutelino, cioè, accanto agli interessi tipici della materia alimentare, anche interessi di diversa natura: ad esempio, fiscali).

A fronte di tali difficoltà, si è ritenuto quindi di dover ricorrere ad un criterio "misto": si è previsto, cioè, che la depenalizzazione investa, in primis, il complesso delle violazioni contemplate dalle leggi indicate in apposito elenco allegato al decreto legislativo, accompagnando tuttavia tale previsione con una norma "di chiusura", che estende la depenalizzazione stessa anche alle violazioni non comprese nell'elenco ma comunque attinenti alla materia considerata (fatta eccezione - s'intende - per i reati previsti dal codice penale e dalla legge n. 283 del 1962, così come stabilito dal legislatore delegante).

Tale soluzione presenta il duplice e correlato vantaggio di neutralizzare l'accennato pericolo della lacuna, restringendo, al tempo stesso, i problemi interpretativi connessi all'individuazione dell'oggetto delle violazioni in un ambito puramente "residuale" rispetto ad una indicazione comunque largamente comprensiva.

Il punto viene peraltro segnalato all'attenzione delle Commissioni parlamentari, per ogni eventuale indicazione o suggerimento.

2.2.2. L'esclusione dalla depenalizione dei reati previsti dal codice penale e dalla legge n. 283 del 1962. Riflessi sulla disciplina del concorso apparente tra reati e illeciti amministrativi.

La rimarcata sottrazione alla depenalizzazione, secondo i dettami della legge delega, dei reati contemplati dal codice penale e dagli articoli 5, 6 e 12 (parzialmente) della legge n. 283 del 1962 - esclusione che assume un valore strategico nell'ambito del complessivo intervento sull'apparato sanzionatorio di settore, valendo a conservare rilevanza penalistica alle fattispecie poste più direttamente a tutela della salute dei consumatori - rischierebbe, peraltro, ove non fossero introdotti adeguati correttivi, di rimanere concretamente vanificata dal segnalato ricorrente fenomeno della sovrapposizione di norme sanzionatorie.

Potrebbe avvenire, infatti, anzitutto - ed in concreto frequentemente avverrà - che la medesima condotta risulti punita, oltre che dalle norme escluse dalla depenalizzazione, anche da disposizioni sanzionatorie specifiche, viceversa degradate ad illeciti amministrativi.

Ora, è noto come il problema del concorso di norme sanzionatorie eterogenee (penali e amministrative) sia risolto in termini generali dall'articolo 9, primo comma, della legge n. 689 del 1981 nel senso dell'applicabilità della sola norma speciale, anche se di natura amministrativa. Tale principio subisce, in verità, una deroga proprio in rapporto alla materia degli alimenti, giacché il terzo comma del citato articolo 9 sancisce la prevalenza delle norme di cui agli articoli 5, 6, 9 e 13 della legge n. 283 del 1962, quando queste concorrono "apparentemente" con disposizioni sanzionatorie amministrative che hanno sostituito disposizioni penali speciali. Siffatta deroga non vale tuttavia a scongiurare il pericolo che l'area di rilevanza penalistica che il legislatore delegante ha imposto di mantenere venga in concreto erosa dall'applicazione del principio di specialità, giacché, secondo l'interpretazione più diffusa, essa opera esclusivamente "a ritroso": fa salva, cioè, l'operatività delle norme penali della legge n. 283 del 1962 solo quando si trovano a concorrere con illeciti già depenalizzati dalla stessa legge n. 689 del 1981 o da provvedimenti di depenalizzazione ancora precedenti.

Occorre per altro verso considerare che le disposizioni di cui agli articoli 5 e 6 della legge 283 del 1962 possono a loro volta concorrere apparentemente - rimanendo recessive - con le norme del codice penale poste a tutela della salute pubblica. Tale evenienza si verifica segnatamente allorché dalle violazioni della legge speciale derivi un concreto pericolo per la salute: si pensi, ad esempio, all'articolo 5, lettera d), della citata legge, che fa divieto di impiegare nella preparazione di alimenti o bevande sostanze alimentari "insudiciate, invase da parassiti, in stato di alterazione o comunque nocive"; se da tali condotte deriva pericolo per la salute pubblica, entra in giuoco il delitto previsto dall'articolo 440 del codice penale, destinato a prevalere anche per effetto della clausola di sussidiarietà contenuta in apertura del quarto comma dell'articolo 6 (che reca le sanzioni penali per le violazioni dei divieti posti dall'articolo 5). Ed è di intuitiva evidenza che se il legislatore delegante ha inteso salvaguardare l'efficacia delle norme penali della legge n. 283 del 1962, a fortiori questo obiettivo deve considerarsi irrinunciabile per le più gravi fattispecie codicistiche.

Al fine di far salva l'opzione della legge delega, evitando in pari tempo irragionevoli disparità di trattamento, si rende dunque necessario - sul piano degli interventi di coordinamento richiesti dall'articolo 16, comma 1, lettera b), della legge stessa - intervenire sul tessuto dell'articolo 9, terzo comma, della legge n. 689 del 1981, per un verso includendo tra le norme penali prevalenti su quelle sanzionatorie amministrative, in caso di concorso apparente, anche quelle degli articoli 439, 440, 441, 442 e 444 (anche in riferimento all'articolo 452) del codice penale; e per l'altro sancendo tale prevalenza in rapporto a tutte le norme sanzionatorie amministrative in materia di alimenti, siano esse "originarie" o frutto di "depenalizzazione".

Il catalogo delle norme penali destinate a derogare al principio di specialità di cui all'articolo 9, primo comma, della legge n. 689 del 1981 deve essere poi ulteriormente implementato con quelle di cui agli articoli 515, 516 e 517 del codice penale. Lo si ricava dalla lettera d) dell'articolo 3 della legge delega, che autorizza il Governo a prevedere specifiche circostanze aggravanti per le figure criminose in questione, quando le condotte penalmente represse risultino altresì lesive dell'interesse protetto dal riconoscimento della denominazione di origine del prodotto alimentare o dall'individuazione delle relative caratteristiche. Questo passaggio della delega presuppone evidentemente una situazione in cui su di uno stesso fatto si proiettano le norme previste dal codice penale poste a tutela della buona fede dei consumatori e taluno degli illeciti depenalizzati o altre disposizioni sanzionatorie amministrative: e, al tempo stesso, postula la "prevalenza" delle fattispecie penali su quelle amministrative concorrenti, giacché altrimenti la prevista introduzione di circostanze aggravanti delle prime resterebbe puramente declamatoria.

Al lume di quanto precede, l'articolo 93 del decreto legislativo - nel quadro degli interventi di modifica della legge n. 689 del 1981 - provvede quindi alla riscrittura del terzo comma dell'articolo 9 della legge stessa nei sensi innanzi precisati.

2.2.3. L'elenco delle leggi depenalizzate.

Passando con ciò all'esame dell'elenco delle leggi depenalizzate - che include la stessa legge n. 283 del 1962, relativamente alle violazioni diverse da quelle previste dagli articoli 5, 6 e 12 - può segnalarsi come l'elencazione, in linea con la strategia di intervento adottata (retro, § 2.2.1), valga a risolvere normativamente possibili incertezze circa l'ambito della depenalizzazione.

A qualche perplessità avrebbe potuto dar luogo, così, il decreto del Presidente della Repubblica 23 agosto 1982, n. 777, in materia di imballaggi: l'inserimento nell'elenco si giustifica peraltro agevolmente con la considerazione che si tratta di oggetti destinati a venire a contatto con gli alimenti e che possono condizionarne sfavorevolmente la salubrità o le caratteristiche organolettiche.

Dubbi sarebbero potuti sorgere anche in ordine alla legge 15 febbraio 1963, n. 281 e al decreto legislativo 3 marzo 1993, n. 90, entrambi in materia di mangimi, nonché al decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 119, in materia di medicinali veterinari. Si tratta, invero, di un complesso di norme sostanzialmente omogenee, che riguardano l'alimentazione o la cura degli animali vivi, finalizzate ad evitare la presenza di residui indesiderati nei prodotti che ne derivano. Proprio tale finalità legittima peraltro ampiamente l'inclusione nella sfera della depenalizzazione, tenuto conto anche del corrente orientamento giurisprudenziale che riconduce l'animale (anche vivo) al concetto di sostanza alimentare o destinata all'alimentazione.

Quanto alle leggi in materia di antiparassitari (decreto del Presidente della Repubblica 24 maggio 1988, n. 223) e di fitosanitari (decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 194), va rilevato che esse riguardano prodotti utilizzati in agricoltura e, dunque, incidenti su cose destinate all'alimentazione. D'altra parte, a conferma della correttezza della scelta di includerli nell'elenco, sta la circostanza che degli antiparassitari si occupano anche gli articoli 5, lettera h), e 6 della legge n. 283 del 1962, in materia di residui.

In definitiva, con riguardo all'insieme di provvedimenti normativi ora specificati, la selezione si è ispirata al criterio per cui, se è imposta la depenalizzazione delle fattispecie che attengono in via immediata ai prodotti destinati all'alimentazione, a maggior ragione vanno depenalizzate le fattispecie che - nella prospettiva della salvaguardia della genuinità e della salubrità degli alimenti - ineriscono a sostanze o materiali destinati a confluire o ad influire su questi ultimi (e che, perciò stesso, si collocano su una linea più remota rispetto all'offesa del bene protetto).

Si è ritenuto, per converso, di dover escludere dalla depenalizzazione talune disposizioni che, pur attenendo a prodotti alimentari, tutelano un interesse di natura diversa da quello avuto di mira dall'articolo 3 della legge delega.

In particolare, si sono escluse la legge 16 giugno 1960, n. 623, in tema di disciplina fiscale della produzione della margarina destinata all'industria alimentare, la legge 28 marzo 1968, n. 415 e l'articolo 2 della legge 7 agosto 1986, n. 462, sul regime fiscale degli alcoli, nonché l'articolo 16 del decreto-legge 11 gennaio 1956, n. 3, convertito, con modificazioni, dalla legge 16 marzo 1956, n. 108, concernente i controlli effettuati dall'autorità finanziaria sulla bolletta di trasporto del vermouth e degli altri vini aromatizzati (disposizioni rispetto alle quali assume un ruolo preminente la tutela di interessi dell'erario); la legge 24 luglio 1985, n. 401, in materia di pegno del creditore sui prosciutti (che protegge i diritti di credito); il decreto legislativo 25 gennaio 1992, n. 73, in tema di prodotti che, avendo un aspetto diverso da quello che sono in realtà, compromettono la salute o la sicurezza dei consumatori (in questo caso la tutela non si appunta su prodotti alimentari, ma su prodotti che, per definizione, non sono tali, anche se confondibili con essi).

Per una diversa ragione non è stata invece inserito nell'elenco il decreto legislativo 4 agosto 1999, n. 336 (recante "attuazione delle direttive 96/22/CE e 96/23/CE concernenti il divieto di utilizzazione di alcune sostanze ad azione ormonica, tireostatica e delle sostanze b -agoniste nella produzione di animali e le misure di controllo su talune sostanze e sui loro residui negli animali vivi e nei loro prodotti"). Sebbene, infatti, tale decreto - il cui articolo 32 prevede sanzioni penali - incida su materia già disciplinata dal decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 119, emanato esso pure in attuazione di obblighi comunitari ed incluso nell'elenco, è parsa ostativa all'operazione la circostanza che il provvedimento sia entrato in vigore in data successiva rispetto alla legge delega.

Si segnala, tuttavia, la possibilità di un diverso esito interpretativo, legato alla lettera dell'articolo 20 della legge n. 205 del 1999, a mente della quale "i riferimenti a provvedimenti normativi contenuti nella presente legge e nei decreti legislativi da essa previsti sono estesi ai successivi provvedimenti di modificazione".

Escluso, invero (perché il sistema delle fonti non lo consente) che il legislatore delegante abbia inteso vincolare il legislatore futuro a non ricorrere allo strumento penale nelle materie specificamente individuate, si potrebbe ipotizzare che il riferimento della norma ora citata ai "decreti legislativi ... previsti" dalla legge delega vada inteso - onde non privare di significato la locuzione - come diretto ad abilitare il legislatore delegato ad incidere anche sui provvedimenti normativi entrati in vigore successivamente alla legge di delegazione e nelle more dell'emanazione dei decreti delegati: e ciò nell'ottica di assicurare la razionalità e la coerenza del sistema, comprendendo nell'area di riassetto anche i mutamenti del panorama normativo verificatisi medio tempore.

Trattandosi, peraltro, di lettura non incontrovertibile del dato testuale, la questione relativa alla possibile inclusione nell'elenco del citato decreto legislativo n. 336 del 1999 viene rimessa alla valutazione delle competenti Commissioni parlamentari.

2.2.4. Disciplina della sanzione amministrativa pecuniaria.

Gli articoli 2 e 3 dello schema determinano le sanzioni amministrative - rispettivamente, pecuniarie ed accessorie - destinate ad applicarsi agli illeciti depenalizzati in luogo delle originarie pene criminali.

Riguardo alle sanzioni pecuniarie, la direttiva parlamentare di prevedere una sanzione "graduata in rapporto alla gravità degli illeciti" [articolo 3, comma 1, lettera a), della legge delega] è stata attuata - in conseguenza della necessitata opzione per una depenalizzazione di tipo "generale", che esclude interventi parametrati sul disvalore delle singole violazioni - fissando tre soglie rapportate al tipo di pena in precedenza comminata per la violazione (sola pena pecuniaria; pena pecuniaria alternativa alla pena detentiva; pena detentiva sola o congiunta alla pena pecuniaria) e distinguendo ulteriormente, nell'ambito delle ultime due fasce, a seconda dell'entità della pena detentiva (inferiore o superiore a un anno).

Il comma 2 dell'articolo 2 detta, poi, criteri particolari con riferimento alle violazioni che risultino punite con pena pecuniaria proporzionale, la quale viene "convertita" in sanzione amministrativa pecuniaria anch'essa proporzionale, congruamente aumentata (rispettivamente di un terzo o della metà) laddove la predetta pena fosse prevista in via alternativa o congiunta alla pena detentiva. Si è ritenuto, infatti, che la sanzione proporzionale - variamente configurata dalla legge speciale, ma comunque espressiva di un meccanismo di adeguamento automatico della risposta punitiva al "danno" obiettivo provocato dall'illecito - rappresenti, proprio per questo, un efficace strumento sanzionatorio, specie sul versante amministrativo.

Si è ritenuto, per altro verso, che in rapporto alle violazioni punite con sanzioni proporzionali non debba applicarsi il limite fissato in via generale dalla legge delega all'importo delle introducende sanzioni amministrative pecuniarie (lire duecento milioni). Posto, infatti, che la previsione di un tale limite depotenzierebbe in molti casi l'efficacia delle sanzioni considerate, è sembrato possibile interpretare il silenzio serbato dal legislatore delegante sulla sorte delle pene proporzionali come indicativo della volontà di non derogare al principio generale dettato dall'articolo 10 della legge n. 689 del 1981, in forza del quale, come è noto, le sanzioni amministrative proporzionali "non hanno limite massimo".

Va da sé, per contro, che qualora limiti minimi o massimi fossero già previsti con riferimento all'originaria pena proporzionale, essi continueranno ad operare (con gli aumenti stabiliti) anche in rapporto alla sanzione amministrativa "sostitutiva".

2.2.5. Le sanzioni amministrative accessorie.

L'articolo 3 dello schema si occupa delle sanzioni amministrative accessorie per le violazioni depenalizzate, sulla scorta dei principi ricavabili dalle lettere a), c) e f) dell'articolo 3 dalla legge delega.

Il comma 1 stabilisce - conformemente alla direttiva di cui alla lettera f) - che le pene accessorie previste per le violazioni depenalizzate si trasformino in sanzioni accessorie amministrative e che continuino ad applicarsi nei casi e nei modi stabiliti dalle disposizioni che le prevedono.

Nei casi, non infrequenti, nei quali l'originario presupposto di applicazione delle pene accessorie sia rappresentato dalla recidiva, le sanzioni amministrative accessorie che le surrogano opereranno nelle ipotesi di reiterazione delle violazioni, nei sensi stabiliti dal nuovo articolo 8-bis della legge n. 689 del 1981, aggiunto dall'articolo 92 del decreto (articolo 3, comma 1, secondo periodo), e, dunque, in pratica, allorché l'agente abbia commesso nei cinque anni precedenti altri illeciti amministrativi della stessa indole (infra, § 8.1). Il concetto di recidiva in senso penalistico (che prescinde dal requisito della "medesimezza" dell'indole della violazione, basandosi sulla mera esistenza di una precedente condanna: articolo 99, primo comma, del codice penale) non avrebbe potuto essere per vero trasferito sic et simpliciter sul terreno della tutela amministrativa senza provocare evidenti scompensi: tale operazione avrebbe reso infatti applicabile una sanzione accessoria nei confronti dell'autore di una violazione (depenalizzata) in materia alimentare per il semplice fatto di essersi reso in precedenza responsabile di una qualunque altra violazione amministrativa, ancorché di natura diversissima (ad esempio, al codice della strada). L'esigenza specialpreventiva sottesa all'istituto penalistico della recidiva (contenere la capacità a delinquere di un autore non più "primario") non si riscontra evidentemente, con analoga intensità, sul versante degli illeciti amministrativi, la cui sfera è così ampia da non giustificare razionalmente un incremento sanzionatorio per la mera esistenza di precedenti violazioni dello stesso tipo, anche se attinenti a tutt'altra sfera di tutela.

Indipendentemente, comunque, dalla pregressa previsione di pene accessorie, i commi 2 e 3 dell'articolo 3 introducono, per le violazioni depenalizzate - in ossequio alle statuizioni delle lettere a) e c) dell'articolo 3 della legge delega - le sanzioni amministrative accessorie della chiusura temporanea o definitiva dello stabilimento e della revoca della licenza, dell'autorizzazione o dell'analogo provvedimento amministrativo che consente l'esercizio dell'attività (viene così opportunamente ampliato ed esplicitato il generico concetto di "licenza", cui è cenno nella legge delega, onde tener conto della multiforme denominazione che, in base alla legislazione in vigore, può assumere il provvedimento avuto di mira).

Nel silenzio della legge delega circa il carattere obbligatorio o discrezionale delle sanzioni accessorie in argomento, si è ritenuto di dover optare per la soluzione della discrezionalità, la quale, se per un verso è conforme all'indicazione di sistema desumibile dall'articolo 20 della legge n. 689 del 1981, consente per l'altro all'autorità amministrativa di parametrare la risposta sanzionatoria sulle singole contingenze concrete, evitando una rigidezza applicativa inopportuna in rapporto alla gravità delle sanzioni stesse. Si tratta di una soluzione che trova conforto, sul piano dell'interpretazione della legge delega, anche nella circostanza che il carattere obbligatorio della chiusura dello stabilimento o dell'esercizio è viceversa espressamente stabilito dall'articolo 3, lettera e), in rapporto all'ipotesi di accertamento dell'insussistenza dei requisiti igienico-sanitari richiesti ai fini del rilascio della relativa autorizzazione (infra, § 2.3.3).

Riguardo alle sanzioni accessorie in argomento sono prefigurate - sempre in conformità alle previsioni della legge delega - due condizioni alternative di applicabilità.

La prima - in presenza della quale è possibile irrogare la sanzione accessoria della chiusura temporanea dello stabilimento o dell'esercizio (da un minimo di cinque giorni ad un massimo di tre mesi), ovvero quella della sospensione (fino ad un massimo di tre mesi) della relativa licenza o provvedimento similare - è rappresentata dalla reiterazione "specifica" delle violazioni, che ricorre, a mente del citato articolo 8-bis, terzo comma, della legge n. 689 del 1981 (sub articolo 92 del decreto), nel caso di identità della disposizione più volte violata. La soluzione è in linea con l'indicazione ricavabile dal raffronto tra il criterio di delega di cui alla lettera a) dell'articolo 3 - nel frangente attuato - e quello di cui alla lettera c), laddove, con riguardo alla prevista introduzione di nuove pene accessorie per i reati di cui agli articoli 5, 6 e 12 della legge n. 283 del 1962, si fa riferimento alla reiterazione "anche non specifica" delle violazioni.

Il secondo presupposto - che rende applicabili, anche di fronte ad una violazione primaria, la sanzione accessoria della chiusura definitiva dello stabilimento o dell'esercizio e quella della revoca della licenza o provvedimento similare - è di natura composita: si deve trattare, cioè, di fatti di particolare gravità e dai quali sia altresì derivato pericolo per la salute [articolo 3, comma 3, dello schema, attuativo della disposizione di cui alla lettera c) dell'articolo 3 della legge delega].

2.2.6. Autorità competente ad applicare le sanzioni.

A chiusura del capo I del titolo I, l'articolo 4 individua, in ossequio alla statuizione dell'articolo 16, lettera c), della legge delega, l'autorità competente ad applicare le sanzioni amministrative.

Occorre al riguardo premettere che l'"affollamento" di norme che contrassegna la materia degli alimenti ha provocato una polverizzazione delle competenze per l'irrogazione delle sanzioni, tanto che risulta arduo persino pervenire ad una compiuta ricostruzione del sistema. La riorganizzazione complessiva di tale aspetto del diritto alimentare esorbita peraltro dai limiti del presente decreto, oltre che per la problematica compatibilità con i tempi di attuazione della delega, anche - e prima ancora - perché la legge n. 205 del 1999 riferisce il potere del legislatore delegato di individuazione delle competenze esclusivamente agli illeciti depenalizzati.

Ciò posto, la scelta operata nell'articolo 4 si impernia sulla distinzione tra violazioni depenalizzate incluse in leggi che già contemplano altri illeciti amministrativi, e violazioni previste da leggi il cui apparato sanzionatorio si compone di sole ipotesi di reato.

Nel primo caso, onde evitare disarmonie funzionali ed il disorientamento degli operatori, si è previsto che la competenza ad applicare le sanzioni amministrative spetti all'autorità che già oggi le irroga per le altre violazioni amministrative.

Una attribuzione esplicita di competenza - conforme ai criteri generali stabiliti dall'articolo 17 della legge n. 689 del 1981 - è prefigurata, invece, in rapporto alle leggi del secondo tipo incluse nell'elenco allegato al decreto (articolo 4, comma 2). Per tali leggi si è prevista, in particolare, la competenza del Ministero delle politiche agricole e forestali, del Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigiano, nonché delle regioni e delle province autonome, in correlazione alle rispettive attribuzione (al riguardo, si veda anche la disposizione transitoria di cui all'articolo 102 del decreto).

All'individuazione degli uffici periferici dei Ministeri ai quali deve essere presentato il rapporto previsto dall'articolo 17 della legge n. 689 del 1981 provvede la disposizione transitoria di cui all'articolo 101 del decreto (infra, § 9).

2.3. Modifiche della disciplina sanzionatoria.

2.3.1. Disposizioni penali.

Il capo II del titolo I reca modifiche alla disciplina sanzionatoria in materia alimentare che fuoriescono dai confini della mera depenalizzazione.

Gli articoli 5 e 6 contemplano, in particolare, interventi sulla residua area di rilevanza penalistica, in attuazione di quanto disposto dalle lettere b), c) e d) dell'articolo 3 della legge delega.

L'articolo 5 introduce una circostanza aggravante per i delitti di frode in commercio, vendita di sostanze alimentari non genuine e vendita di prodotti industriali con segni mendaci, nel caso in cui essi abbiano ad oggetto prodotti alimentari la cui denominazione di origine o le cui caratteristiche (anche a queste ultime fa infatti riferimento la norma di delega) risultino specificamente protetti dalla normativa vigente (nuovo articolo 517-bis del codice penale). Si tratta di previsione che appare finalizzata, in certo qual senso, a "compensare" gli effetti della degradazione a mera violazione amministrativa degli illeciti, oggi penali, posti a protezione della denominazione di origine, disposta dalla lettera a).

Occorre tener conto tuttavia del fatto che la legislazione speciale in subiecta materia è percorsa, oltre che da pene principali, anche da numerosissime pene accessorie, prevalentemente riconducibili allo schema della chiusura temporanea dello stabilimento o dell'esercizio, secondo un modulo ricorrente che prevede, quali presupposti applicativi, la recidiva specifica o la particolare gravità del fatto concretamente posto in essere. Ed è proprio sull'incisività di tali ultime sanzioni che attualmente poggia buona parte dell'efficacia deterrente delle previsioni punitive.

Ora - premesso che la depenalizzazione delle figure di reato in questione comporta la trasformazione in sanzioni amministrative anche delle accennate pene accessorie (ex articolo 3, comma 1, del decreto) - risulta evidente come la deroga al principio di specialità in favore della norma penale, posta del nuovo terzo comma dell'articolo 9 della legge n. 689 del 1981, come riscritto dall'articolo 93 del decreto (retro, § 2.2.2), precluderebbe sempre e comunque l'operatività dell'illecito amministrativo e dunque delle relative sanzioni accessorie: con la conseguenza che - laddove non fossero introdotti opportuni correttivi - la capacità di prevenzione (generale e speciale) del sistema risulterebbe illanguidita proprio nelle ipotesi più gravi, nelle quali, cioè, il fatto costituisca reato.

Al fine di evitare tale illogico assetto, si è quindi introdotto - facendo leva sul potere di coordinamento riconosciuto dalla lettera b) dell'articolo 16 della legge n. 205 del 1999 - un secondo comma dell'articolo 517-bis del codice penale inteso specificamente a "recuperare" il contenuto delle sanzioni accessorie in esame, tramite il riconoscimento al giudice, nei casi di particolare gravità o di recidiva specifica, della facoltà di disporre, a titolo di pena accessoria, la chiusura dello stabilimento o dell'esercizio in cui il fatto è stato commesso per un periodo di tempo variabile da un minimo di cinque giorni ad un massimo di tre mesi, ovvero la revoca della licenza, dell'autorizzazione o dell'analogo provvedimento che consente l'esercizio dell'attività commerciale nello stabilimento o nell'esercizio stesso.

L'articolo 6 dello schema, attuativo delle lettere b) e c) dell'articolo 3 della legge delega, modifica la legge n. 283 del 1962, riscrivendo anzitutto il terzo comma dell'articolo 6, nel senso di rendere alternative le pene dell'arresto e dell'ammenda. Nel graduare, poi, la risposta sanzionatoria in rapporto alla gravità degli illeciti, si è confermata sostanzialmente la scelta compiuta dal legislatore del 1962, rispetto alla quale l'unico dato di novità è rappresentato dall'assimilazione, quoad poenam, dell'ipotesi prevista dalla lettera d) a quella prevista della lettera h) dell'articolo 5 della legge n. 283 (per la quale ultima il testo vigente già prevede un trattamento punitivo più severo). I precetti in questione appaiono infatti caratterizzati da tratti comuni che ne evidenziano una maggiore gravità: essi vietano l'impiego nella preparazione di alimenti o bevande, nonché la vendita, la detenzione a scopo di vendita o la somministrazione ecc., rispettivamente, di sostanze insudiciate, invase da parassiti, in stato di alterazione "o comunque nocive" (lettera d), ovvero che contengano residui di prodotti "tossici per l'uomo" (lettera h).

La modifica del secondo comma dell'articolo 12 della legge 283 del 1962, operata dallo stesso articolo 6 del decreto, recepisce in termini quasi testuali le indicazioni del legislatore delegante, laddove impone di differenziare la rilevanza della condotta di introduzione nel territorio dello Stato delle sostanze alimentari e non rispondenti ai requisiti imposti dalla legge, a seconda che esse siano destinate al commercio ovvero all'uso personale. La potenziale aggressione nei confronti del bene giuridico "salute pubblica" (conseguente alle condotte "ad ampio raggio di diffusione", come appunto la commercializzazione) giustifica infatti, nel primo caso, il mantenimento della risposta nell'alveo penalistico, e cioè una reazione più energica rispetto a quella che, attraverso la degradazione a violazione amministrativa, è prefigurata per la seconda ipotesi (condotte finalizzate ad un uso non di massa).

L'articolo 6 aggiunge, infine, un nuovo articolo 12-bis alla legge n. 283 del 1962, volto a recepire, limitatamente alla parte di rilevanza penale, il criterio di delega di cui alla lettera c) dell'articolo 3, che impone di prevedere, in rapporto alle violazioni di cui agli articoli 5, 6 e 12 della stessa n. 283, la chiusura dello stabilimento o dell'esercizio, nonché la revoca della relativa licenza. Al riguardo, si è preferito distinguere le due ipotesi unitariamente considerate dalla legge delega come presupposti di applicabilità delle indicate sanzioni accessorie - vale a dire il caso in cui dal fatto derivi pericolo per la salute e quello di recidiva anche non specifica - modellando il regime della chiusura dello stabilimento e della revoca della licenza in termini rispettivamente obbligatori e facoltativi. La soluzione sembra imposta da esigenze di razionalità: è chiaro, infatti, che la recidiva in rapporto a violazioni eventualmente dotate di una sfumata portata lesiva potrebbe in concreto rivelarsi non sufficientemente sintomatica di quella pericolosità che, sola, può giustificare una misura di particolare afflittività quale la chiusura definitiva dello stabilimento. Anche se sembra doveroso segnalare come, pure in quest'ipotesi, la chiusura dello stabilimento rappresenti una misura ispirata ad estremo rigore, la scelta in ordine alla cui "obbligatorietà" si rimette, in ultima analisi, alla valutazione delle Commissioni parlamentari.

Sempre in relazione all'articolo 12-bis, va infine osservato come la legge delega obblighi a prevedere la pena accessoria in relazione alle sole ipotesi di reato contemplate dalla legge speciale, e non anche a quelle - più gravi - del codice penale, che, laddove ricorrano, assorbono le prime. Al fine di rispettare la lettera della delega, evitando peraltro ingiustificate sperequazioni di trattamento, l'ultimo comma dell'articolo in rassegna dispone quindi che le pene accessorie di cui si va discorrendo si applichino anche quando i fatti previsti dagli articoli 5, 6 e 12 della legge n. 283 del 1962 costituiscano un più grave reato ai sensi di altre disposizioni (in primis codicistiche).

2.3.2. Le nuove sanzioni amministrative accessorie.

Sulla base dell'indicazione di cui all'ultima parte della lettera f) dell'articolo 3 della legge delega - che dà mandato all'esecutivo di prevedere nuove sanzioni accessorie idonee a prevenire "violazioni nella materie indicate nel presente articolo" - l'articolo 7 del decreto stabilisce che nei casi in cui venga irrogata, per le violazioni di settore, una sanzione amministrativa pecuniaria non inferiore a lire quindici milioni, possa altresì disporsi la pubblicazione o l'affissione del provvedimento che accerta la violazione.

Mentre la pubblicazione è sanzione già ben nota al nostro ordinamento - onde per la sua disciplina si è ritenuto sufficiente un richiamo alle disposizioni dell'articolo 36 del codice penale, in quanto compatibili - l'affissione rappresenta una misura nuova, idonea a svolgere, per il suo effetto di stigma (come dimostra l'esperienza maturata in legislazioni straniere, tra cui quella francese), una significativa funzione preventiva, tanto generale che speciale, collocandosi così a buon titolo nel solco di quel recupero di deterrenza attraverso le sanzioni accessorie che, nella linea ispiratrice della legge delega, è volto a compensare il venir meno del carattere penale degli illeciti. La durata dell'affissione (comunque non superiore a quattro mesi), al pari delle altre modalità esecutive, dovrà essere stabilita dalle autorità (amministrative o giudiziarie) chiamate ad applicare la sanzione principale; il comma 2 si limita a prevedere in proposito, quale criterio direttivo nell'esercizio del potere discrezionale, che luoghi, modalità e durata siano tali da assicurare un'agevole conoscibilità del provvedimento da parte del pubblico.

La scelta di affiancare, come possibile alternativa alla misura dell'affissione, la sanzione "tradizionale" della pubblicazione del provvedimento che accerta la violazione, si fonda su intuitive esigenze di effettività: si intende, infatti, come di fronte a violazioni commesse nell'ambito di imprese con stabilimenti o esercizi diffusi sul territorio (si pensi, ad esempio, ad una catena di supermercati), la sanzione della pubblicazione si lascia preferire perché più idonea a rendere di pubblico dominio la violazione accertata.

Va sottolineato, da ultimo, come le nuove sanzioni siano state previste in rapporto a tutti gli illeciti amministrativi in materia di produzione, commercio e igiene degli alimenti e delle bevande, o di tutela della denominazione di origine dei medesimi, anche diversi da quelli interessati dal presente intervento legislativo. La soluzione - che mira ad assicurare omogeneità nella disciplina di quello che sempre più decisamente va assumendo i connotati di un "sottosistema" autonomo - non trova ostacolo nella lettera della delega, la quale si riferisce genericamente, nel frangente, alle "materie" indicate nell'articolo 3 (anziché ai soli illeciti da depenalizzare).

2.3.3. La chiusura dello stabilimento nel caso di insussistenza dei requisiti igienico-sanitari.

Le disposizioni relative alla chiusura dello stabilimento o dell'esercizio per mancanza di requisiti igienico-sanitari, di cui all'articolo 8 del decreto, ricalcano pressoché testualmente il criterio di delega della lettera e) dell'articolo 3 della legge n. 205 del 1999, già sufficientemente puntuale.

La misura si discosta da quelle disciplinate dai precedenti articoli per il fatto di essere caratterizzata da una funzione "preventivo-cautelare", invece che tipicamente sanzionatoria. Essa non consegue, infatti, all'accertamento di specifici illeciti, bensì alla verifica dell'insussistenza dei requisiti igienico-sanitari previsti per il rilascio dell'autorizzazione sanitaria; in questa prospettiva, ne è dunque prevista la revoca immediata non appena la situazione di irregolarità venga eliminata. Comunque, per evitare ogni possibile dubbio interpretativo, è fatta espressamente salva l'applicabilità delle disposizioni che prevedono, a qualunque altro titolo, l'adozione del provvedimento chiusura, rispetto alle quali l'articolo in esame viene pertanto ad atteggiarsi come norma "di chiusura".

3. Modifica del sistema sanzionatorio in materia di disciplina della navigazione

3.1. Depenalizzazione delle contravvenzioni del codice della navigazione.

Il titolo II del decreto è dedicato alla riforma delle sanzioni in materia di disciplina della navigazione.

In realtà, in questa materia l'articolo 4 della legge delega prevede un intervento di depenalizzazione "a struttura semplice", nel senso che i criteri direttivi si limitano a prescrivere la trasformazione degli illeciti penali in illeciti amministrativi, senza prefigurare alcun sistema sanzionatorio alternativo, come invece avviene in altri settori. Nel frangente, la finalità prevalentemente perseguita dal legislatore delegante è stata quella di sottrarre dall'area penale una serie di condotte inidonee ad arrecare pregiudizio a beni giuridici primari, per inserirle nell'orbita dell'area dell'illecito amministrativo, portando così a compimento l'intervento di depenalizzazione sul codice della navigazione già intrapreso dalla legge n. 689 del 1981 ed in minima parte ripreso dalla legge 20 dicembre 1993, n. 561.

A dispetto del generico riferimento, contenuto in apertura del citato articolo 4 (e riprodotto nella rubrica del titolo II dello schema), alla "disciplina della navigazione", l'unico testo normativo interessato dall'intervento di depenalizzazione è, in effetti, il codice della navigazione. Nel suo ambito, inoltre, la trasformazione in illeciti amministrativi riguarda esclusivamente le contravvenzioni previste nel titolo III del libro I della parte III, con una serie di eccezioni: in particolare, restano sottratti alla "degradazione" i reati previsti dagli articoli 1161 (abusiva occupazione di spazio demaniale) e 1176 (inosservanza del divieto di mediazione), con le relative ipotesi aggravate (articolo 1177), nonché l'intero capo VI, dedicato alle contravvenzioni concernenti le disposizioni sulla sicurezza della navigazione.

Per quanto riguarda le contravvenzioni da depenalizzare, si sono individuate cinque "fasce sanzionatorie": operazione, questa, resasi necessaria a fronte dell'ampia "forbice edittale" lasciata aperta dalla lettera a) dell'articolo 4, che, senza porre alcun limite minimo, ha fissato in lire sessanta milioni il tetto massimo delle sanzioni amministrative pecuniarie che possono essere comminate in sostituzione di quelle penali.

Le fasce sono riferite alle pene attualmente previste per i reati da trasformare in illeciti amministrativi, in modo da tener conto, ai fini della graduazione della gravità degli illeciti, della valutazione già effettuata dal legislatore penale. Esse sono, in particolare, le seguenti:

1) fascia "bassa": da cinquecentomila a tre milioni di lire;

2) fascia "medio-bassa": da due milioni a dodici milioni di lire;

3) fascia "media": da tre milioni a diciotto milioni di lire;

4) fascia "medio-alta": da cinque milioni a trenta milioni di lire;

5) fascia "alta": da trenta milioni a sessanta milioni di lire.

In rapporto alle violazioni che presentano connotati di significativa gravità, a fronte della tipologia delle condotte illecite, si è altresì esclusa la facoltà di pagamento in misura ridotta, avvalendosi del disposto dell'articolo 16, lettera a), della legge delega. L'esclusione è stata disposta, in particolare, per le violazioni previste dagli articoli 1199 (imbarco abusivo o clandestino di armi o esplosivi), 1201-bis (inosservanza dell'ordine di approdo) e 1204 del codice della navigazione (sorvolo di aeromobili stranieri e rotta irregolare), nonché per quella prevista dall'articolo 1179 del codice della navigazione, che punisce l'assunzione irregolare di minori. Tale ultima disposizione riguarda, invero, un settore non raggiunto dalla normativa generale in materia di tutela del lavoro minorile [v. l'articolo 2, lettera c) della legge 17 ottobre 1967, n. 977 e il decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 298], con la conseguenza che la norma del codice è destinata, da sola, ad assicurare una tutela in confronto a forme di sfruttamento del lavoro dei minori in grado di incidere sulla salute psicofisica del lavoratore, soprattutto in quei casi, presi espressamente in considerazione dallo stesso articolo 1179, in cui il minore venga adibito ai servizi di macchina, che possono rivelarsi usuranti.

L'esclusione è stata prevista, ancora, per l'articolo 1184 del codice della navigazione, che punisce l'inosservanza delle procedure di alienazione della nave o dell'aeromobile di cui agli articoli 156, 157, 758 e 759 del codice della navigazione, in considerazione del fatto che il legislatore, recentemente, ha aggravato il trattamento sanzionatorio della fattispecie, in particolare innalzando la pena pecuniaria (articolo 7, comma 1-octies, della legge 27 febbraio 1997, n. 30), stante l'incidenza della condotta su interessi di notevole rilevanza economica.

Al fine di evitare che, nei casi in cui uno stesso fatto risulti punito da disposizioni penali ed amministrative, prevalga la disposizione amministrativa, in quanto speciale (ex articolo 9 della legge n. 689 del 1981), si è provveduto, in talune ipotesi, ad inserire la clausola di "salvaguardia penale". Ciò è avvenuto, segnatamente, per la violazione di cui all'articolo 1162 del codice della navigazione, in materia di abusiva estrazione di arena o altri materiali dal demanio marittimo o dal mare territoriale, che potrebbe "concorrere" con la contravvenzione di cui all'articolo 1-sexies del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1985, n. 431, nonché con i reati di furto e di danneggiamento. La "clausola di salvezza" è stata inserita anche negli articoli 1178 (irregolare assunzione di personale), 1179 (assunzione irregolare di minori) e 1180 del codice della navigazione (assunzione abusiva di stranieri), non potendosi escludere il concorso con fattispecie penali dirette ad assicurare la regolare assunzione dei lavoratori e, in genere, a tutelare la salute e la sicurezza dei lavoratori a bordo delle navi (si pensi anche ai recenti interventi operati in materia dai decreti legislativi 27 luglio 1999, n. 271 e 17 agosto 1999, n. 298). La clausola è stata collocata, infine, nell'ambito dell'articolo 1193 del codice della navigazione (inosservanza delle disposizioni sui documenti di bordo), tenuto conto del possibile concorso con l'articolo 1127, primo comma, dello stesso codice, in materia di falsità ideologica commessa dal comandante della nave sui documenti di bordo.

Ovviamente, la clausola di salvaguardia è stata pure riprodotta tutte le volte in cui, per le contravvenzioni depenalizzate, il codice già prevedeva una clausola di salvezza per le ipotesi di reato più gravi (articolo 1164, 1174, 1196, 1199 e 1213 del codice della navigazione).

Si tratta di interventi di coordinamento necessari e realizzati in attuazione della disposizione di cui all'articolo 16, lettera b), della legge delega.

Ed è sempre sul piano degli interventi di coordinamento che si è ritenuto di depenalizzare l'articolo 5 della legge 29 gennaio 1986, n. 32. Sebbene, infatti, non sia contenuto nel codice della navigazione, l'articolo 5 citato detta una disposizione del tutto omologa a quella dell'articolo 1201-bis del codice della navigazione, introdotto dalla stessa legge n. 32 del 1986 ed avente ad oggetto il medesimo bene giuridico: in questo caso, la trasformazione in illecito amministrativo di una sola delle due violazioni si tradurrebbe in una scelta legislativa irragionevole, legittimando, come già avvenuto in analoghe circostanze, l'intervento della Corte costituzionale al fine di estendere l'effetto della depenalizzazione (cfr. Corte cost., 27 febbraio 1996, n. 52).

L'intervento di depenalizzazione non ha ovviamente riguardato, per converso, le disposizioni abrogate o già depenalizzate in virtù di precedenti provvedimenti.

Non si è operata, così, la trasformazione in illecito amministrativo della violazione prevista dall'articolo 1188 del codice della navigazione, in materia di abusivo esercizio di trasporto o di lavoro aereo, in quanto la disposizione deve considerarsi implicitamente abrogata in forza della nuova formulazione dell'articolo 791, secondo comma, del codice della navigazione, come sostituito dall'articolo 15 della legge 11 dicembre 1980, n. 862, che sanziona in via amministrativa tutte le inosservanze delle disposizioni contenute nel titolo VI, dedicato ai servizi aerei, comprese quelle prese in considerazione dall'articolo in argomento. Per le stesse ragioni deve ritenersi abrogato anche l'articolo 1190, limitatamente alla previsione contenuta nella lettera a) del comma 1: onde si è proceduto alla depenalizzazione della sola violazione prevista dalla lettera b) del medesimo comma, attraverso la riscrittura dell'intero articolo.

Non si è intervenuti, altresì, sugli articoli 1172 e 1212 del codice della navigazione, perché abrogati, rispettivamente, dall'articolo 27 comma 8 della legge 28 gennaio 1994, n. 84 (come modificato dall'articolo 3 comma 23 del decreto-legge 8 agosto 1996, n. 430) e dall'articolo 55 della legge 11 febbraio 1971, n. 50.

Si segnala, ancora, che all'interno dell'articolo 1201 del codice della navigazione è da ritenere abrogata la disposizione del n. 1 del primo comma, in quanto sostituita dalla corrispondente previsione di cui al primo comma dell'articolo 1201-bis dello stesso codice, introdotto, come già accennato, dalla legge 29 gennaio 1986, n. 32 (articoli 3 e 4).

In ragione della già avvenuta depenalizzazione, l'intervento non ha poi riguardato le violazioni di cui agli articoli 1165, 1166, 1167, 1168, 1173, 1181,1182, 1183, 1185, 1186, 1187, 1189, 1191, 1192, 1194, 1195, 1197, 1202, 1203, 1205, 1206, 1210, 1233 e 1234. Si è invece proceduto a trasformare in illecito amministrativo l'abusiva assunzione di stranieri (articolo 1180 del codice della navigazione), da considerare non depenalizzata dall'articolo 34, lettera m), della legge n. 689 del 1981, perché rientrante tra i reati in materia di rapporto di lavoro, quantunque il decreto del Presidente della Repubblica 29 luglio 1982, n. 571, nell'indicare gli uffici periferici dell'amministrazione ai quali presentare il rapporto per l'instaurazione della procedura sanzionatoria, facesse impropriamente riferimento ad essa.

3.2. Sanzioni accessorie. Autorità competenti ad applicare le sanzioni amministrative.

Anche per ciò che concerne la disciplina delle sanzioni accessorie, i criteri dell'articolo 4 della legge delega si rivelano particolarmente piani. La lettera b) del citato articolo prevede, infatti, la semplice trasformazione in sanzioni amministrative accessorie delle pene accessorie già contemplate per le contravvenzioni da depenalizzare.

Esclusa, dunque, la possibilità di introdurre nuove misure, gli articoli 1083-bis e 1083-ter del codice della navigazione, introdotti dall'articolo 9 del decreto, si limitano a prevedere come sanzioni accessorie la sospensione dai titoli professionali marittimi e la sospensione dalla professione marittima, aeronautica o della navigazione interna, con l'unica differenza, rispetto alle analoghe pene accessorie conseguenti agli illeciti penali, della durata della sospensione stessa, che è stata ridotta da due anni ad un anno nell'ottica di graduare l'incidenza della sanzione in rapporto alla diversa natura e gravità delle violazioni.

Da ultimo, l'articolo 16 riconosce al Ministero dei trasporti e della navigazione, all'Ente nazionale per l'aviazione civile, alle regioni ed alle province autonome, secondo le rispettive attribuzioni (navigazione marittima, navigazione aerea, navigazione in acque interne), la competenza ad applicare le sanzioni amministrative (per la individuazione degli uffici competenti a ricevere il rapporto, v. l'articolo 101 del decreto e infra, § 9).

 

4. Modifica del sistema sanzionatorio in materia di disciplina della circolazione stradale

4.1. Premessa.

Il titolo III del decreto è dedicato alla riforma del sistema sanzionatorio in materia di disciplina della circolazione stradale. L'intervento investe tre complessi normativi: il nuovo codice della strada (decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285), la disciplina dell'autotrasporto (articoli 26 e 46 della legge 6 giugno 1974, n. 298) e la normativa sul c.d. blocco stradale (articolo 1 del decreto legislativo 22 gennaio 1948, n. 66).

Nel recepire le istanze dirette a limitare la rilevanza penale alle sole violazioni connotate da reale gravità, trasformando in illeciti amministrativi quelle inidonee a ledere beni costituzionalmente significativi o socialmente rilevanti, la depenalizzazione prefigurata dalla legge delega nel settore della circolazione stradale appare destinata a determinare significativi effetti deflattivi soprattutto in relazione agli illeciti in materia di guida dei veicoli. Proprio queste ultime fattispecie hanno formato in verità oggetto di ampie discussioni nel corso dei lavori parlamentari per l'approvazione della legge delega, essendosi da più parti in particolare sottolineata la delicatezza delle implicazioni della trasformazione in illecito amministrativo del reato di guida senza patente.

Nel rinunciare alla minaccia della pena, il legislatore delegante ha inteso comunque costruire un sistema amministrativo dotato di reale efficacia dissuasiva, valorizzando, a tal fine, lo strumento delle sanzioni accessorie: sanzioni che, affiancando le tradizionali e meno efficaci sanzioni pecuniarie, scattano fin dalla prima violazione e che si configurano come limitate e contenute nel tempo, se connesse ad illeciti "occasionali", per trasformarsi viceversa in definitive - segnatamente attraverso la confisca del mezzo - in presenza di condotte recidivanti.

4.2. Trasformazione dei reati in illeciti amministrativi.

Per quel che riguarda il codice della strada, l'opera di depenalizzazione affidata al Governo investe praticamente l'intero impianto sanzionatorio, fatta eccezione per alcune violazioni, di significativa gravità, destinate a conservare rilevanza penale. Le esclusioni riguardano, in particolare, i reati di guida in stato di ebbrezza, legata tanto all'assunzione di sostanze alcooliche (articolo 186) che di sostanze stupefacenti (articolo 187), l'omissione di soccorso (articolo 189) e la falsificazione delle targhe (articolo 100, comma 14). Rientrano, per converso, tra le contravvenzioni trasformate in violazioni amministrative tutte le condotte in materia di guida dei veicoli (articoli 116, comma 13, 124, comma 4, 126, comma 7, 136, comma 6, 213, comma 4, 216, comma 6, 217, comma 6, 218, comma 6); la maggior parte delle violazioni concernenti i comportamenti durante la circolazione (articoli 168, comma 8, 176, comma 19 e 192, comma 7) e alcune fattispecie in materia di falsificazione (articoli 74, comma 6, 97 comma 9, 100, comma 12, 113, comma 5, e 114, comma 7), nonché alcune contravvenzioni in materia di autotrasporto (articoli 83, comma 6, e 88, comma 3).

Quanto al trattamento sanzionatorio delle violazioni depenalizzate, la lettera a) dell'articolo 5 della legge delega prevede l'introduzione di sanzioni pecuniarie di ammontare compreso tra un milione e cinquecentomila e diciotto milioni di lire. In rapporto a quest'ultima istruzione, sono state quindi individuate tre fasce sanzionatorie rapportate all'entità delle attuali sanzioni penali: una fascia "bassa" (comprendente le violazioni colpite con sanzione pecuniaria da lire due milioni a otto milioni), una fascia "media" (da tre milioni a dodici milioni) ed una fascia "alta" (da quattro milioni a sedici milioni). Nella determinazione della forbice sanzionatoria, è stato mantenuto il rapporto da uno a quattro, previsto in via generale per tutte le sanzioni amministrative pecuniarie del codice della strada, rapporto funzionale ai meccanismi di calcolo automatici previsti dagli articoli 203, comma 3, e 204, comma 1.

Con riferimento al settore dell'autotrasporto, essendo differente la cornice edittale delineata per le sanzioni pecuniarie (da tre a trenta milioni di lire), risultano necessariamente diverse anche le fasce sanzionatorie (fascia "bassa", da tre milioni a diciotto milioni; fascia "media", da quattro milioni a ventiquattro milioni; fascia "alta", da cinque milioni a trenta milioni). Inoltre, la graduazione delle sanzioni pecuniarie è stata parametrata - secondo le direttive della legge delega [articolo 5, lettera c)] - non solo sulla gravità, ma anche sulla reiterazione dell'illecito. In particolare, è stata introdotta negli articoli 26 o 46 della legge 6 giugno 1974, n. 298 una "aggravante" collegata alla reiterazione, che scatta se il soggetto nei cinque anni precedenti l'accertamento della violazione ha commesso un'altra violazione delle disposizioni previste nella legge citata (per il resto, la disciplina generale della reiterazione è quella prevista dall'articolo 92 del decreto).

A problemi particolari dà luogo la disciplina del "blocco stradale", riguardo alla quale la lettera b) dell'articolo 5 della legge delega prevede la depenalizzazione del delitto di cui al primo comma dell'articolo 1 del decreto legislativo n. 66 del 1948, "ad eccezione dell'abbandono o del deposito di congegni o altri oggetti in strada ferrata".

Giova ricordare, per vero, come il citato articolo 1 del decreto legislativo n. 66 del 1948, nella sua attuale lettura, contempli una fattispecie ampiamente comprensiva, che colpisce con severa pena detentiva (reclusione da uno a sei anni nell'ipotesi semplice) sostanzialmente ogni condotta volta a conculcare il diritto alla libera circolazione sulle vie di collegamento a ciò specificamente deputate. In tale prospettiva la norma, per un verso considera equivalenti gli impedimenti alla circolazione su strade ordinarie o ferrate (primo comma), ovvero alla libera navigazione in zone portuali o nelle acque dei fiumi, canali o laghi (secondo comma); per l'altro prende in considerazione, oltre alla condotta specifica consistente nell'abbandono o deposito di "congegni o altri oggetti" sulla sede viaria, ogni ulteriore e diverso comportamento di impedimento od ostacolo della circolazione o navigazione stessa.

La legge delega, di contro - stando alla sua formulazione letterale - rompe l'unitarietà di trattamento sotto entrambi i profili, imponendo di conservare rilievo penale unicamente ai fatti di blocco che concernano la circolazione su strade ferrate o la navigazione (il secondo comma dell'articolo 1 del decreto legislativo n. 66 del 1948 non è infatti indicato come norma da depenalizzare, neppure pro parte) e, nell'ambito delle condotte concernenti strade ferrate, solamente al comportamento specifico di abbandono di oggetti o congegni.

La situazione che ne risulta è tale, peraltro, da legittimare perplessità sul piano del rispetto del principio di ragionevolezza, specie se si pone mente all'eclatante scarto di trattamento sanzionatorio fra i diversi comportamenti di "blocco", i quali, in base alle indicazioni del legislatore delegante, dovrebbero costituire - quantunque sostanzialmente omologhi, o comunque non profondamente differenziati sul piano della lesività dell'interesse protetto - ora un delitto severamente punito, ora, invece, un semplice illecito amministrativo.

La differente considerazione, sul piano sanzionatorio, degli impedimenti della circolazione, a seconda che essi riguardino strade ordinarie o strade ferrate, potrebbe trovare, per vero, una sia pur parziale giustificazione nel rilievo che l'ostacolo frapposto al transito sulle seconde non consente, di regola, all'utente di trovare (agevoli) alternative, essendo i binari ferroviari (entro certi limiti) un "percorso obbligato" (laddove, invece, l'utente della strada ordinaria ha la possibilità di cambiare più o meno prontamente percorso); considerazione, questa, che potrebbe essere in qualche modo estesa anche alla navigazione in zone portuali, fiumi, canali o laghi (costituenti anch'essi "vie obbligate").

Assai meno agevole appare, per converso, giustificare il diverso trattamento delle condotte di impedimento o di ostacolo della circolazione su strada ferrata, a seconda che esse consistano o meno in quelle specificamente prese in considerazione dalla norma. Ribadito e sottolineato, infatti, che la disposizione incriminatrice in discorso protegge unicamente la libertà, e non anche la sicurezza della circolazione (quest'ultima trova distinta tutela nelle norme del codice penale collocate nell'ambito dei delitti contro la pubblica incolumità - articoli 430 e seguenti, 450 - le quali divengono applicabili quante volte le condotte di blocco provochino disastri o ne creino il pericolo), sembrerebbe evidente come il bene protetto venga offeso allo stesso modo, sia che i binari vengano ostruiti mediante abbandono di oggetti o congegni, sia che l'ostruzione avvenga in altra maniera (col porsi l'agente stesso sui binari, facendovi sostare animali, e così via dicendo). D'altro canto, con riferimento alla navigazione in zone portuali ed assimilate, tanto la condotta specifica che quella "generica" sono destinate a restare nell'area di rilevanza penale.

La discrasia potrebbe essere per vero evitata ove fosse consentito ritenere che il legislatore delegante, facendo riferimento all'ipotesi dell'abbandono o del deposito di congegni o oggetti in strada ferrata, si sia avvalso di una formula sintetica (minus dixit quam voluit) che intendeva comunque abbracciare l'intera fattispecie (e, dunque, anche le condotte di impedimento "innominate", onde, in pratica, il blocco di strade ferrate manterrebbe in ogni caso carattere delittuoso).

Trattandosi peraltro di interpretazione che, in difetto di puntuali elementi di conforto sul piano letterale, presenta ragguardevoli margini di opinabilità - l'intento della legge delega potrebbe essere stato, in effetti, proprio quello di escludere la rilevanza penale delle condotte diverse da quelle espressamente indicate, avuto riguardo a fenomeniche particolarmente frequenti e dai risvolti "sociali", quali quelle dell'occupazione di binari ferroviari da parte di dimostranti - si è ritenuto doveroso proporre, nell'articolato, l'ipotesi di intervento sul decreto legislativo n. 66 del 1948 maggiormente aderente alla lettera della delega (articolo 17 del decreto), segnalando tuttavia alle Commissioni parlamentari - al fine dell'indicazione della eventuale praticabilità di soluzioni alternative - le possibili censure cui, per quanto innanzi indicato, essa si espone sul piano della conformità all'articolo 3 della Costituzione.

4.3. Esclusione della facoltà di pagamento in misura ridotta.

Anche in materia di circolazione si è proceduto, in talune ipotesi, ad escludere la facoltà di pagamento in misura ridotta sulla base del criterio di cui all'articolo 16, lettera a), della legge 205 del 1999.

Le esclusioni riguardano, oltre alle ipotesi depenalizzate di blocco stradale (nuovo articolo 1-bis del decreto legislativo n. 66 del 1948), tutti i casi in cui alla violazione amministrativa conseguono le sanzioni accessorie del fermo amministrativo o della confisca del veicolo.

I casi di esclusione relativi al codice della strada sono stati inseriti nel nuovo comma 3-bis dell'articolo 202, che detta una disciplina speciale dell'istituto del pagamento in misura ridotta in relazione alla circolazione stradale, prevedendo che esso avvenga corrispondendo il minimo della sanzione pecuniaria, anziché il doppio del minimo, se previsto, o il terzo del massimo, come stabilito dalla norma generale dell'articolo 16 della legge n. 689 del 1981. Le nuove esclusioni operano sempre e comunque, senza essere collegate ad alcun presupposto, diversamente da quanto prevede il comma 3 dello stesso articolo 202, che non consente il pagamento ridotto in presenza di determinate condotte di guida, o l'articolo 210, comma 3, che analoga esclusione contempla quando vi sia stata, in concreto, l'applicazione della sanzione accessoria amministrativa della confisca del veicolo.

Ne deriva, pertanto, una disciplina composita dell'esclusione, che, riguardo alle violazioni depenalizzate ad opera del presente decreto - corrispondenti alle violazioni di maggiore gravità - scatta sin dal primo accertamento della violazione (nuovo comma 3-bis dell'articolo 202, aggiunto dall'articolo 23 del decreto), mentre in tutti gli altri casi opera solo in presenza della misura ablatoria della confisca. In entrambi i casi, si prevede che il verbale di accertamento della violazione debba essere trasmesso al prefetto competente entro dieci giorni, derogando alla procedura ordinaria.

4.4. Sanzioni amministrative accessorie.

Come si è anticipato, nelle intenzioni del legislatore delegante il sistema sanzionatorio, una volta abbandonato il ricorso a pene di tipo criminale, è destinato trovare il suo punto di forza nelle sanzioni amministrative accessorie.

L'articolo 5 della legge delega prevede, in particolare, alla lettera d), che, in materia di autotrasporto e di circolazione stradale, alle violazioni depenalizzate consegua sempre il sequestro del mezzo e, in caso di reiterazione delle condotte, la confisca. Il criterio di delega viene in concreto attuato operando sulla disciplina esistente in materia di sanzioni accessorie, che prevede, agli articoli 213 e 214 del codice della strada, le misure della confisca e del fermo del veicolo. Si è ritenuto, difatti, che il riferimento al sequestro del mezzo, contenuto nella legge delega, debba essere correttamente inteso come diretto ad evocare il fermo amministrativo, dal momento che la citata lettera d), anche quando parla del sequestro, allude inequivocamente ad una misura avente natura di sanzione accessoria.

In sostanza, per tutti i reati trasformati in illeciti amministrativi per effetto del presente schema di decreto, si è prevista come conseguenza obbligatoria il fermo amministrativo del veicolo per un periodo di tre mesi, ovvero, nel caso di reiterazione delle condotte, la confisca amministrativa del veicolo. Le uniche eccezioni sono rappresentate dalle violazioni previste negli articoli 74 (dati di identificazione), 192 (obblighi verso funzionari, ufficiali ed agenti) e 213 del codice della strada (confisca amministrativa): per le prime due, infatti, l'applicazione della sanzione accessoria appare del tutto scollegata dalla tipologia della condotta punita, mentre per la violazione contemplata dall'articolo 213, comma 4, appare sufficiente la previsione della sospensione della patente di guida, dal momento che l'abusiva circolazione riguarda un veicolo già sottoposto a sequestro, peraltro strumentale alla confisca.

Diversamente, per le violazioni di cui agli articoli 168, comma 8 (trasporto su strada di materiali pericolosi) e 217, comma 6 (sospensione della carta di circolazione), non è stata prevista espressamente l'applicazione del fermo amministrativo del veicolo, ma la sola confisca. L'articolo 168, infatti, già prevede la sanzione accessoria della sospensione della carta di circolazione, la quale comporta, in forza del disposto dell'articolo 213, comma 7, l'applicazione del fermo del veicolo per un periodo di tempo pari a quello della sospensione del documento di circolazione; lo stesso discorso vale per l'articolo 217, comma 6, che punisce chi circola abusivamente con il veicolo la cui carta di circolazione è stata sospesa, veicolo che, sempre in base alla previsione dell'articolo 213, comma 7, viene già sottoposto al fermo amministrativo.

Per quanto riguarda la durata del fermo amministrativo si è preferito far riferimento ad un periodo di tempo prestabilito di tre mesi, anche in considerazione delle peculiarità del procedimento che porta al fermo del veicolo. L'articolo 214 del codice della strada, infatti, attribuisce agli stessi organi di polizia che accertano la violazione il potere di procedere al fermo, che viene disposto immediatamente, osservando le norme sul sequestro di veicoli (articolo 396 del regolamento al codice della strada) e facendone espressa menzione nel verbale di contestazione della violazione: ergo, la previsione di una durata variabile della misura tra un minimo ed un massimo avrebbe posto problemi applicativi concreti non agevolmente superabili.

Un diverso meccanismo di determinazione della durata della sanzione è stabilito nelle ipotesi generali previste dagli articoli 214 comma 7 e 216 comma 1: in questi casi il periodo di fermo del veicolo viene determinato sulla base della durata di un'altra sanzione accessoria (sospensione della carta di circolazione o ritiro della targa), stabilita da un'autorità amministrativa diversa da quella che ha eseguito l'accertamento e dopo la trasmissione del verbale di accertamento della violazione. Per le contravvenzioni depenalizzate con il presente decreto non è stato possibile seguire, in via generale, tale meccanismo di determinazione indiretta della durata, in quanto la legge delega impone che la durata del fermo, in tali casi, non sia superiore a tre mesi, periodo di tempo che potrebbe essere superato se collegato, ad esempio, alla durata della sospensione della carta di circolazione che non ha lo stesso limite massimo.

Peraltro, nei soli casi in cui alle violazioni depenalizzate già consegua, per effetto delle norme in vigore, la sanzione accessoria del fermo per un periodo di tempo pari alla durata della sospensione della carta di circolazione o del ritiro della targa, si è ritenuto di non modificare la disciplina vigente che, opportunamente, collega il fermo amministrativo alla temporanea "mancanza" di documenti funzionali alla circolazione dei veicoli (si tratta delle violazioni dei citati articoli 168, comma 8 e 217, comma 6, cui devono aggiungersi gli articoli 216, comma 6 e 100, comma 15).

Il concetto di reiterazione - quale presupposto applicativo della più grave misura ablatoria - trova specificazione nella già ricordata disposizione generale del nuovo articolo 8-bis della legge n. 689 del 1981, introdotto dall'articolo 92 dello schema, in forza della quale si ha "condotta reiterata" quando, nei cinque anni successivi alla commissione della violazione amministrativa, lo stesso soggetto commette un'altra violazione della stessa indole. Anche in materia di circolazione stradale, le violazioni da prendere in considerazione ai fini della reiterazione sono quelle accertate con provvedimento esecutivo, essendosi scartata, onde conferire maggiore effettività al sistema di controllo, l'ipotesi di far riferimento al provvedimento definitivo. D'altra parte, i possibili effetti pregiudizievoli per la persona nei cui confronti viene applicata la sanzione accessoria della confisca vengono limitati dalla previsione contenuta nello stesso articolo 8-bis, laddove consente all'autorità amministrativa di sospendere gli effetti della reiterazione (e, dunque, nella specie, l'esecuzione concreta della sanzione accessoria) in attesa della definitività del provvedimento che ha accertato la violazione precedentemente commessa.

Sotto diverso profilo, è peraltro indubbio che l'ampliamento del ricorso al fermo amministrativo per tutte le violazioni depenalizzate rappresenti un sensibile inasprimento del modello sanzionatorio: in pratica, sin dalla prima violazione amministrativa scatta l'obbligo di disporre il fermo del veicolo, il quale, secondo quanto prevede l'articolo 214 del codice della strada, viene eseguito dall'organo di polizia che accerta la violazione, osservando le norme sul sequestro di veicoli. Si tratta, pertanto, di una sanzione accessoria atipica, rispetto alla quale non opera la disciplina generale prevista dall'articolo 20, secondo comma, della legge n. 689 del 1981, che esclude l'applicabilità di tale tipologia di sanzioni fino a che è pendente il giudizio di opposizione: al contrario, la misura trova immediata applicazione al momento dell'accertamento dell'illecito, con la conseguente cessazione della circolazione del veicolo, che viene sottratto alla piena disponibilità dell'utilizzatore.

In alcuni casi, le nuove sanzioni accessorie sono state aggiunte ad altre già contemplate dal decreto legislativo n. 285 del 1982, quali la sospensione o il ritiro della patente di guida, ovvero la sospensione della carta di circolazione, non sussistendo tra le medesime alcuna incompatibilità. Invero, il legislatore delegante - più che introdurre una disciplina delle sanzioni accessorie alternativa a quella esistente - sembra aver voluto completare il sistema, prevedendo un trattamento sanzionatorio "aggravato", ma innestato sul modello già prescelto nel codice della strada.

Infine, con una norma di coordinamento - intesa a meglio tutelare il cittadino nel momento in cui viene attuato un significato aumento delle ipotesi di fermo amministrativo - si è adeguato il meccanismo procedimentale di restituzione del veicolo "fermato" ove l'autore della violazione sia persona diversa dal proprietario del mezzo e la circolazione sia avvenuta contro la volontà di quest'ultimo: quando tali circostanze risultino evidenti ai verbalizzanti, il fermo non dovrebbe, anzi, neppure operare, essendosi prevista l'immediata restituzione - anche sul posto - del veicolo all'avente titolo (articolo 23, comma 3, della schema). Si tratta, evidentemente, di una procedura che non sostituisce quella ordinaria prevista dall'articolo 203 del codice della strada, ma che è funzionale a risolvere celermente le questioni relative ai veicoli fermati, evitando inutili, quanto lunghe e dispendiose procedure contenziose.

4.5. L'anagrafe nazionale.

In correlazione all'accresciuto rilievo che le sanzioni accessorie assumono nel nuovo sistema, il legislatore delegante ha previsto un'integrazione dell'anagrafe nazionale disciplinata dall'articolo 226 del codice della strada.

Sulla base dell'indicazione parlamentare, l'articolo 22 dello schema dispone quindi l'inserimento nell'anagrafe di tutte le violazioni che comportano l'applicazione delle sanzioni accessorie, rendendo così il sistema informativo strumentale ad una completa e corretta valutazione, funzionale al riconoscimento dei presupposti che giustificano le conseguenze ricollegate alla reiterazione.

5. Modifica della disciplina sanzionatoria delle violazioni finanziarie

5.1. La depenalizzazione dei reati doganali.

5.1.1. Considerazioni preliminari.

L'articolo 6 della legge delega demanda all'esecutivo interventi di depenalizzazione (lato sensu) nei due distinti settori dei reati finanziari (commi 1 e 2) e del diritto penale dei mercati finanziari (comma 3).

Sul primo versante, la lettera a) del comma 1 esordisce imponendo la depenalizzazione dei reati di contrabbando previsti dal testo unico delle disposizioni legislative in materia doganale, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 23 gennaio 1973, n. 43 (d'ora in avanti "t.u.l.d."), limitatamente ai casi in cui l'ammontare dei diritti di confine dovuti non superi sette milioni di lire. Si tratta di previsione che presuppone evidentemente la bonitas dell'indirizzo interpretativo - definitivamente prevalso, dopo iniziali oscillazioni, nella giurisprudenza di legittimità - in virtù del quale le fattispecie di contrabbando doganale non possono considerarsi già depenalizzate (in toto) dall'articolo 2 della legge 28 dicembre 1993, n. 561 [fatto "rivivere" dall'articolo 15, comma 2, della legge n. 205 del 1999, dopo il lapsus abrogativo di cui all'articolo 214, comma 1, lettera gg), del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58], trattandosi di reati finanziari che, nelle ipotesi aggravate, sono puniti con pena (anche) detentiva (cfr. Cass., S.U., 21 aprile 1995, Zouine, e, da ultimo, Cass., 8 aprile 1997, Petralia).

Al di là di ciò, giova segnalare come la previsione di un limite "quantitativo" alla depenalizzazione, ragguagliato all'ammontare dei diritti di confine evasi o che si tentava di evadere (lire sette milioni) - limite che non figurava nell'originaria versione della norma di delega approvata in prima lettura dalla Camera dei deputati - miri specificamente ad evitare che l'ordinamento nazionale si ponga in frizione con la Convenzione sulla tutela degli interessi finanziari delle comunità europee (c.d. "P.I.F."), fatta a Bruxelles il 26 luglio 1995 (in G.U.C.E. n. C/316 del 27 novembre 1995) ed in corso di ratifica da parte dell'Italia. Lo strumento impegna, infatti, gli Stati membri dell'Unione europea a reprimere con sanzioni di natura penale le frodi, tanto in materia di entrate che di spese, lesive degli interessi finanziari delle Comunità (frodi tra le quali rientra - a fronte della lata definizione offerta dall'articolo 1 - anche il contrabbando doganale, essendo i dazi doganali sugli scambi con i paesi terzi una delle "risorse proprie" delle Comunità), con la sola eccezione dei fatti "di lieve entità", riguardanti "un importo totale inferiore a 4.000 ECU" e "che non presentino aspetti di particolare gravità secondo la propria legislazione": fatti in rapporto ai quali è lasciata aperta la possibilità di ricorso a sanzioni di diversa natura (articolo 2, § 2, della Convenzione).

Va rilevato, per altro verso, come nella lista delle disposizioni che, secondo l'indicazione parlamentare, sono destinate alla (parziale) depenalizzazione figurino anche gli articoli 295 e 296 t.u.l.d., che contemplano, non già ipotesi di reato, ma - rispettivamente - circostanze aggravanti speciali dei delitti di contrabbando e una disciplina particolare della recidiva in tali delitti.

Dal fatto che il richiamo all'articolo 295 sia limitato soltanto al primo comma (che prevede l'aggravante dell'uso di mezzi di trasporto appartenenti a persona estranea al reato) si inferisce, a contrario sensu, che il legislatore delegante ha inteso mantenere la rilevanza penale dei fatti di contrabbando che, sebbene relativi ad importi inferiori all'indicata "soglia quantitativa", risultino però aggravati ai sensi del secondo comma dello stesso articolo (sorpresa del colpevole a mano armata; sorpresa di tre o più persone riunite colpevoli di contrabbando ed in condizioni tali da frapporre ostacolo agli organi di polizia; connessione con delitto contro la fede pubblica o la pubblica amministrazione; fatto commesso da associato per delinquere in contrabbando).

Anche tale scelta si connette, per vero, all'esigenza di prestare ossequio al ricordato disposto dell'articolo 2, § 2, della Convenzione "P.I.F.", per la parte in cui richiede, come condizione per l'utilizzabilità in subiecta materia di sanzioni non penali, non soltanto che l'importo della frode resti al di sotto di una certa soglia, ma anche che l'episodio concreto non presenti "aspetti di particolare gravità" secondo la legislazione nazionale: particolare gravità che è apparsa per contro ravvisabile, quanto ai fatti di contrabbando doganale, nei casi in cui ricorrano le circostanze in questione, stante l'eclatante inasprimento del trattamento sanzionatorio per esse prefigurato (aggiunta alla pena della multa, comminata per le ipotesi-base, della reclusione da tre a cinque anni; per la circostanza di cui al primo comma dell'articolo 295 è previsto, invece, il semplice aumento della pena pecuniaria).

Tirando le fila, il passaggio della fattispecie dal campo degli illeciti penali a quello degli illeciti amministrativi resta subordinato, in base all'articolo 6, comma 1, lettera a), della legge delega, a due condizioni: una positiva, relativa all'ammontare dei diritti di confine evasi o che si tentava di evadere; l'altra negativa, consistente nell'assenza delle accennate aggravanti ex art. 295, secondo comma, t.u.l.d.

Un terza condizione, essa pure negativa, è poi contemplata dal comma 2 dello stesso articolo 6: il contrabbando non deve avere cioè ad oggetto tabacchi lavorati esteri (infra, § 5.5).

5.1.2. La tecnica d'intervento.

Ciò puntualizzato, si è ritenuto, sul piano della tecnica d'intervento, che, per evidenti ragioni di "economia legislativa", debba senz'altro scartarsi l'idea di manipolare singulatim le numerose norme incriminatrici interessate (ben dodici), e che debba privilegiarsi piuttosto l'alternativa dell'aggiunta al t.u.l.d. di una norma unitaria che sancisca la "degradazione" delle ipotesi criminose de quibus a semplici violazioni amministrative allorché ricorrano le condizioni innanzi evidenziate.

A ciò provvede l'articolo 25 dello schema, che inserisce nel testo unico il nuovo articolo 295-bis.

Non si è trascurato, per vero, il rischio che l'ipotesi d'intervento ora prospettata possa far sorgere dubbi interpretativi in ordine alla sorte della previsione punitiva di cui all'articolo 294 t.u.l.d., che, nella vigente lettura, commina una pena pecuniaria fissa (multa di un milione di lire), in luogo di quella proporzionale stabilita per le altre violazioni (da due a dieci volte i diritti di confine evasi o che si tentava di evadere), relativamente ai casi di contrabbando nei quali, per fatto del colpevole, non sia stato possibile accertare, in tutto o in parte, "la qualità, la quantità e il valore della merce" (primo comma), con la specificazione che la pena non può essere in ogni caso inferiore al doppio dei diritti dovuti sulla quantità di merce che sia stato possibile accertare (secondo comma). Le perplessità ermeneutiche paventate si connettono a ciò, che nei casi di impossibilità totale di accertamento dei parametri sulla base dei quali si determina l'ammontare dei diritti di confine (per l'appunto, qualità, quantità e valore della merce) la soglia quantitativa di depenalizzazione resterebbe, ex se, inapplicabile.

Si è rilevato, tuttavia, come il generalissimo principio in dubio pro reo debba portare senz'altro l'interprete a ritenere che, ove manchi la prova del superamento del limite dimensionale di criminalizzazione della condotta, il fatto ricada nell'area delle violazioni depenalizzate: conclusione, questa, che risulta d'altro canto corroborata dalla previsione - inserita nella nuova norma - di una sanzione amministrativa minima fissa specificamente riferita all'ipotesi di cui all'articolo 294, ed intesa giust'appunto a rendere operante la fattispecie sanzionatoria allorquando risulti impossibile l'accertamento del valore della merce.

Si è posto, altresì, il problema se la formulazione della norma di depenalizzazione secondo l'approccio innanzi ipotizzato possa ingenerare nell'interprete il diverso (e più preoccupante) convincimento che, nei casi in cui il contrabbando relativo ad importi inferiori a lire sette milioni conservi rilevanza penale per la presenza delle aggravanti di cui all'articolo 295, secondo comma, tali circostanze si "trasformino" in elementi costitutivi del reato (ciò in quanto, in difetto di esse, il fatto andrebbe qualificato come mero illecito amministrativo). Una simile soluzione sarebbe invero foriera di conseguenze aberranti sul piano sanzionatorio, in quanto sottrarrebbe gli elementi circostanziali in questione al giudizio di bilanciamento ex articolo 69 del codice penale con eventuali attenuanti: sì che per i fatti meno rilevanti sotto il profilo quantitativo si applicherebbe sempre la pena della reclusione, mentre per gli altri il riconoscimento di attenuanti prevalenti od equivalenti implicherebbe il ritorno alla pena-base meramente pecuniaria.

Il pericolo potrebbe ritenersi, in verità, già adeguatamente arginato dalla strutturazione della norma di depenalizzazione, nel corpo della quale viene tra l'altro ribadita la natura circostanziale degli elementi in parola. Pur tuttavia, ad eliminare ogni possibile margine di "rischio", è parso opportuno enunciare expressis verbis il corollario insito in siffatta qualificazione, confermando che nell'ipotesi avuta di mira le ripetute circostanze ex articolo 295, secondo comma, t.u.l.d. restano soggette al giudizio di valenza.

Sotto diverso profilo, si è ritenuto che non sussista, nel frangente, la necessità di individuare - come richiesto, in via generale, dall'articolo 16, comma 1, lettera c), della legge delega - l'autorità amministrativa competente ad irrogare le sanzioni amministrative inerenti agli illeciti depenalizzati, estendendosi automaticamente ad esse la competenza stabilita in rapporto alle numerose altre violazioni amministrative già contemplate dal t.u.l.d. (v. articoli 325, terzo comma, e 326 t.u.l.d.).

5.1.3. Il regime sanzionatorio.

Quanto al trattamento sanzionatorio delle violazioni depenalizzate, la legge delega prevede la comminatoria di "sanzioni amministrative proporzionate all'entità dei tributi evasi, alla reiterazione delle violazioni ed alla gravità delle violazioni".

La proporzionalità delle sanzioni amministrative all'entità dei tributi evasi resta assicurata dalla pura e semplice sostituzione della pena della multa proporzionale, attualmente comminata per le ipotesi semplici di contrabbando (da due a dieci volte i diritti di confine dovuti), con una sanzione amministrativa pecuniaria di corrispondente levatura (salva l'accennata previsione di una sanzione minima fissa di lire un milione per l'ipotesi di cui all'articolo 294 t.u.l.d.: retro, § 5.1.2).

Si è ritenuto, per converso, di non dover dettare previsioni ad hoc in tema di reiterazione delle violazioni, ricadendo le violazioni depenalizzate nell'ambito applicativo dell'articolo 7, comma 3, del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472, che consente, in termini generali, l'aumento fino alla metà delle sanzioni amministrative in materia tributaria nei confronti di chi, nei tre anni precedenti, sia incorso in altra violazione "della stessa indole" (una disciplina speciale per le sole violazioni in argomento sarebbe risultata all'evidenza priva di adeguata ratio).

Per quel che concerne, infine, il parametro della gravità della violazione, si è previsto un parallelo aumento della sanzione fino alla metà laddove ricorra la circostanza indicata dal primo comma dell'articolo 295 t.u.l.d. (secondo comma del nuovo articolo 295-bis t.u.l.d.).

5.1.4. I poteri di sequestro e confisca.

La lettera a) del comma 1 dell'articolo 6 della legge delega prevede che, in rapporto alle violazioni depenalizzate, i "poteri di sequestro e confisca delle cose indicate nell'articolo 301 del ... testo unico" debbano essere attribuiti "all'autorità amministrativa".

Al riguardo, va osservato come il trasferimento all'autorità amministrativa (autorità da identificarsi segnatamente nel capo della dogana nella cui circoscrizione la violazione è stata accertata) dei poteri di confisca delle cose indicate nell'articolo 301 t.u.l.d. (che detta una disciplina derogatoria di quella dell'articolo 240 del codice penale) comporti l'automatico riconoscimento, in capo agli organi accertatori, del potere di procedere al sequestro cautelare delle cose stesse in base alla disposizione generale di cui all'articolo 13 della legge 24 novembre 1981, n. 689, senza necessità di specifico richiamo.

È parso opportuno, di contro, estendere espressamente alle violazioni depenalizzate le speciali disposizioni del t.u.l.d. (articoli 301-bis e 333) in tema di destinazione, custodia e vendita dei beni sequestrati o confiscati in sede penale (terzo comma del nuovo articolo 295-bis t.u.l.d.).

5.1.5. Coordinamento della disciplina della dichiarazione di abitualità nel contrabbando.

Sul piano degli interventi di coordinamento, richiesti dall'articolo 16, comma 1, lettera b), della legge delega, si è ritenuto di dover procedere alla modifica dell'articolo 297 t.u.l.d., nella parte in cui fissa in lire cinquantamila l'importo totale dei diritti di confine sottratti o che si tentava di sottrarre, al di sopra del quale chi sia stato condannato per tre delitti di contrabbando può essere dichiarato, in caso di nuova condanna, delinquente abituale.

A fronte dell'esclusione della rilevanza penale dei fatti di contrabbando per importi inferiori a lire sette milioni (là dove non concorrano le circostanze di cui al più volte citato articolo 295, secondo comma, t.u.l.d., né si tratti di contrabbando di tabacchi lavorati esteri), appare difatti logico, onde assicurare la coerenza del sistema, elevare il ricordato limite di lire cinquantamila a lire ventuno milioni (art. 26 dello schema).

5.1.6. Estensione della depenalizzazione alle violazioni in materia di i.v.a. sulle importazioni.

L'art. 70, primo comma, secondo periodo, del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633 estende, come è noto, alle violazioni in materia di IVA sulle importazioni le disposizioni sanzionatorie delle leggi doganali relative ai diritti di confine. A fronte di tale rinvio recettizio, la (parziale) depenalizzazione del contrabbando doganale si estende automaticamente alle violazioni in discorso.

Si è ritenuto che non sussista alcun indice - né di ordine letterale né di tipo teleologico - dal quale possa inferirsi la volontà del legislatore delegante di escludere siffatto effetto estensivo, che contribuisce ovviamente al conseguimento delle finalità generali di deflazione che alitano alla radice della delega.

Piuttosto, si è posto il problema di che cosa avvenga nel caso, tutt'altro che infrequente, in cui con la stessa condotta si sottragga, o si tenti di sottrarre, la merce al pagamento tanto dei diritti di confine che dell'IVA sulle importazioni (fattispecie nella quale, per consolidata giurisprudenza, si ha concorso tra il reato doganale e quello in materia di IVA: cfr., ex pluribus, tra le ultime, Cass. 2 giugno 1998, Staiti; Cass. 26 ottobre 1988, Autiero). Il quesito era, in particolare, se dovesse prevedersi, ai fini della verifica del superamento della "soglia di depenalizzazione" di sette milioni di lire, un meccanismo di cumulo tra diritti di confine ed IVA: ciò in quanto, a mente del citato articolo 2, § 2, della Convenzione P.I.F. (retro, § 5.1.1), il limite dei 4.000 ECU va riferito all'"importo totale" della frode agli interessi finanziari delle Comunità, tra le cui risorse figura anche un'aliquota uniforme sull'imponibile IVA degli Stati membri.

Al quesito si è ritenuto di dover dare peraltro risposta negativa, sul rilievo che la relazione esplicativa della Convenzione P.I.F., approvata dal Consiglio il 26 maggio 1997 (in G.U.C.E. n. C 191/1 del 23 giugno 1997), chiarisce espressamente, al punto 1.1 del § III, che le entrate provenienti dall'applicazione dell'aliquota sull'imponibile IVA non rientrano tra quelle tutelate dallo strumento.

5.2. Depenalizzazione del reato tributario di cui all'art. 2 comma 26 d.l. 19 dicembre 1984, n. 853.

L'articolo 6, comma 1, lettera b), della legge delega impone la depenalizzazione del reato di cui all'articolo 2, comma 26, del decreto-legge 19 dicembre 1984, n. 853, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 febbraio 1985, n. 17 (c.d. Visentini-ter).

La citata disposizione prevede che nei casi di violazione dell'obbligo c.d. di "autofatturazione", (già) stabilito dall'articolo 41, quarto comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 633 del 1972 (v. ora l'articolo 6, comma 8, del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 471) per l'ipotesi di acquisto di beni o servizi senza emissione di fattura o con emissione di fattura irregolare da parte del soggetto tenuto ad emetterla, si applicasse, ai contribuenti i quali avessero optato per lo speciale regime di determinazione forfettaria dell'IVA previsto dal comma 1 del medesimo articolo 2 del decreto-legge n. 853 del 1984, in aggiunta alla sanzione amministrativa pecuniaria ordinariamente comminata per la violazione stessa, una sanzione penale diversamente graduata a seconda dell'ammontare complessivo degli acquisti effettuati nell'anno senza applicazione dell'imposta (l'incriminazione trovava la sua ratio nel minore interesse dei contribuenti in regime forfettario a richiedere l'emissione di fattura, a fronte del metodo automatico di determinazione dell'IVA sui propri acquisti).

Tale previsione punitiva deve considerarsi, peraltro, attualmente non più operante, in quanto contenuta in una legge temporanea, introduttiva di uno speciale regime di determinazione dell'IVA e delle imposte sui redditi che, valevole all'origine per il triennio 1985-87 e poi prorogato sino al 31 dicembre 1988 (v. articolo 6 del decreto-legge 14 marzo 1988, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 maggio 1988, n. 154), è stato abbandonato a partire dalla legge 27 aprile 1989, n. 157 (la quale, pur conservando la figura del contribuente in regime forfettario, non ha confermato la speciale disciplina sanzionatoria).

Non potendo tuttavia escludersi in assoluto, pur di fronte alla preconizzata abolizione del principio di ultrattività delle norme penali finanziarie [art. 6, comma 1, lettera d), della legge delega: infra, § 5.4], che la disposizione incriminatrice conservi un residuo rilievo per i fatti pregressi (sia pure estremamente marginale, dovendosi tener conto dei termini prescrizionali) sulla base della regola generale di ultrattività delle leggi penali temporanee (articolo 2, quarto comma, del codice penale), si è ritenuto che debba comunque darsi attuazione all'istruzione parlamentare, sostituendo le sanzioni penali già comminate per la violazione de qua con "sanzioni amministrative proporzionate all'entità dei tributi evasi".

Quanto alla concreta determinazione dell'entità delle sanzioni, è parso che possa senz'altro mantenersi l'attuale diversificazione della risposta punitiva a seconda che l'importo complessivo degli acquisti effettuati nell'anno in evasione d'imposta superi o meno lire dieci milioni (articolo 27 dello schema).

5.3. Previsione di sanzioni accessorie per le violazioni depenalizzate.

L'articolo 6, comma 1, lettera c), della legge delega, con criterio riferibile alle violazioni depenalizzate in base alle precedenti lettere, stabilisce che il legislatore delegato possa "prevedere", in rapporto ad esse, "eventuali sanzioni accessorie alle ... sanzioni amministrative".

Il circoscritto ambito della depenalizzazione - relativo, quanto alla lettera a), a fatti di contrabbando di lieve entità, e, quanto alla lettera b), ad una ipotesi ormai pressoché priva di concreta rilevanza - induce ad escludere l'opportunità che il legislatore delegato si avvalga della indicata facoltà: e ciò anche al fine di evitare che il trattamento sanzionatorio delle violazioni doganali bagatellari possa risultare concretamente più afflittivo di quello (basato sulla semplice pena pecuniaria) riservato alle violazioni che conservano carattere delittuoso (per le quali non sono previste pene accessorie).

5.4. Abolizione del principio di ultrattività delle norme penali tributarie.

L'articolo 6, comma 1, lettera d), della legge delega dà mandato all'esecutivo di procedere all'"abolizione del principio di ultrattività delle norme penali tributarie".

Posto che il principio di ultrattività - enunciato all'origine dall'articolo 20 della legge 7 gennaio 1929, n. 4 in rapporto a tutte le violazioni delle leggi finanziarie, tanto se configurate come reati, quanto se costituenti illecito amministrativo - è già caduto, rispetto alle violazioni amministrative, in virtù dell'art. 29, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472, si è ritenuto che l'indicazione della legge delega debba attuarsi tramite l'abrogazione pura e semplice (di ciò che rimane) del citato articolo 20 (v. articolo 24, comma 1, dello schema): abrogazione il cui effetto è, ovviamente, quello di rendere applicabili anche in materia penale tributaria le regole generali in tema di retroattività della norma più favorevole al reo dettate dall'articolo 2 del codice penale.

Non si è mancato di prendere in considerazione, in verità, i margini di "rischio" insiti in tale operazione, connessi alla natura ontologicamente "sanzionatoria" (o quantomeno "appendicolare") della norma penale tributaria rispetto a precetti caratterizzati da un elevato coefficiente di variabilità nel tempo a fronte della naturale mutevolezza del sistema impositivo (è questo, del resto, il rilievo che si colloca storicamente alla base dell'abroganda norma del '29). La soppressione o la modifica delle disposizioni tributarie che, di volta in volta, vengono in rilievo ai fini dell'operatività della previsione punitiva, potrebbe essere difatti configurata - riconoscendo alle disposizioni stesse il ruolo di norme integratici del precetto penalistico - come un fenomeno di successione di leggi penali, a fronte del quale la sanzione resterebbe inapplicabile, ex articolo 2, secondo comma, del codice penale, ai fatti anteriormente commessi: e ciò quantunque il mutamento della disciplina tributaria non implichi, di necessità, il riconoscimento della carenza di "disvalore" della pregressa violazione, potendo corrispondere soltanto ad una diversa regolamentazione dei meccanismi di prelievo. Inoltre, specie in occasione di riforme che comportino la sostituzione di un determinato tipo di tributo con un altro, non è infrequente che si riscontri una continuità "sostanziale" tra illeciti penali tributari la cui consecutio pure dà luogo, sotto il profilo formale, ad una vicenda di abolitio criminis e di contemporanea nuova incriminazione.

Si è ritenuto, peraltro, che la volontà parlamentare sia stata comunque quella dell'abrogazione "secca" del principio di ultrattività, in guisa da ricondurre senza sfrangiature il comparto tributario ai canoni fondamentali della retroattività "benigna" valevoli per il resto dell'ordinamento penale.

Oltre al dato letterale - l'articolo 6, comma 1, lettera d), della legge delega contiene, difatti, un imperativo indistinto di abolizione del principio di ultrattività, che non sembra lasciar spazio ad ipotesi di abolizione parziale o comunque "attenuata" - milita in tale direzione anche il rilievo, di ordine sistematico, che l'articolo 3 del citato decreto legislativo n. 472 del 1997, recante le disposizioni generali in materia di sanzioni amministrative per le violazioni di norme tributarie, disciplina attualmente il fenomeno della successione di norme sanzionatorie amministrative nel segno di un sostanziale allineamento alle previsioni dell'articolo 2 del codice penale (e, dunque, in maniera più "benevola" rispetto alla legge n. 689 del 1981, il cui articolo 1 si ispira, in subiecta materia, al principio tempus regit actum). A fronte di tale recente ed inequivoca presa di posizione legislativa, è lecito argomentare - non solo che il Parlamento, se avesse voluto un qualcosa di diverso in materia di sanzioni penali, lo avrebbe detto espressamente - ma anche che il criterio di delega in rassegna sia ispirato al preciso obiettivo di omogeneizzare il sistema sanzionatorio tributario in punto di retroattività "favorevole", evitando il protrarsi di un assetto che - con illogico ribaltamento della tradizionale scala di sensibilità al principio del favor rei - vede, allo stato, il settore amministrativo attestato su una linea maggiormente "garantista" rispetto a quello penale.

Al di là di tutto ciò, non è superfluo soggiungere che, in concreto, le ipotesi astrattamente proponibili di abolizione "attenuata" del principio di ultrattività, intese a prevenire i rischi innanzi evidenziati - quale, ad esempio, la limitazione della retroattività "benigna" alle sole disposizioni che comminano sanzioni, mantenendo invece l'ultrattività dei precetti tributari sanzionati - appaiono di assai dubbia praticabilità. L'ipotetica scissione tra precetto e sanzione risulterebbe difatti artificiosa e non di rado malagevole: inoltre, che la soppressione dell'obbligo tributario penalmente sanzionato non implichi il disconoscimento della "meritevolezza di pena" della condotta che lo viola è una eventualità, magari non infrequente, ma non certo una regola assoluta.

D'altro canto, ad evitare eventuali "effetti indesiderati" del mutamento delle norme tributarie penalmente sanzionate resta comunque - al pari di quanto già avviene per le norme sanzionate in via amministrativa - la possibilità che il legislatore tributario introduca, in occasione delle singole riforme, opportune disposizioni transitorie.

Sotto diverso profilo, si è ritenuto che debbano formare oggetto di abrogazione espressa anche le disposizioni che contemplavano speciali deroghe "a pagamento" al principio di ultrattività ex articolo 20 della legge n. 4 del 1929: in particolare, l'articolo 7, comma 2, del decreto-legge 16 marzo 1991, n. 83, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 maggio 1991, n. 154, e l'articolo 7-ter del decreto-legge 10 giugno 1994, n. 357, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1994, n. 489. Operazione, questa, che viene peraltro accompagnata da una opportuna "clausola di salvaguardia", intesa ad escludere la ripetibilità delle somme versate in applicazione delle norme abrogate (articolo 24, commi 2 e 3, dello schema).

5.5. Esclusione dalla depenalizzazione delle violazioni in materia di contrabbando di tabacchi lavorati esteri.

L'articolo 6, comma 2, della legge di delegazione prevede che le disposizioni del comma 1 del medesimo articolo non si applichino "alle violazioni in materia di contrabbando di tabacchi lavorati esteri".

La circostanza che l'esclusione sia riferita genericamente alle disposizioni del comma 1, anziché soltanto a quella di cui alla lettera a), dovrebbe far ritenere - sulla base di una interpretazione meramente letterale - che non solo le violazioni in parola non debbano essere depenalizzate, ma che in rapporto ad esse sia altresì destinato a rimanere operante il principio di ultrattività, la cui soppressione è prevista, in termini generali, dalla lettera d) dello stesso comma 1.

Tale conclusione - la quale porterebbe a configurare un assetto normativo assai poco ragionevole, in quanto caratterizzato dalla sopravvivenza di una stravagante "isola di ultrattività", circoscritta alle sole violazioni in materia di tabacchi lavorati esteri - non appare, tuttavia, irrefragabilmente imposta dal dettato normativo, potendosi sostenere con fondamento che, nel frangente, il legislatore delegante plus dixit quam voluit. Convincimento, questo, confortato anche dalla puntuale considerazione che, nell'ambito delle disposizioni del comma 1 dell'articolo 6, quella della lettera b) è, per sua natura, sicuramente non riferibile alle violazioni discorso.

In tale ordine d'idee, al criterio di delega si è prestato ossequio semplicemente eccettuando gli illeciti di che trattasi dall'ambito di applicazione della introducenda norma di depenalizzazione in materia di contrabbando doganale (ultimo comma del nuovo art. 295-bis t.u.l.d., sub articolo 25 dello schema).

5.6. La depenalizzazione nel settore dei mercati finanziari e mobiliari.

5.6.1. Generalità. I reati del testo unico dell'intermediazione finanziaria e del testo unico bancario.

Il comma 3 dell'articolo 6 della legge n. 205 del 1999 detta articolati criteri di delega per la "riforma del sistema sanzionatorio nelle materie concernenti gli intermediari, i mercati finanziari e mobiliari, le società e gli enti emittenti strumenti finanziari sui mercati regolamentati e gli aspetti comunque connessi".

La prima e fondamentale direttiva parlamentare, che condiziona tutte le altre, è comunque quella della trasformazione in illeciti amministrativi dei delitti puniti con la sola multa e delle contravvenzioni comunque punite, "fatta eccezione per le condotte volte ad ostacolare l'attività delle autorità di vigilanza o consistenti nella produzione di documentazione non veritiera ovvero che offendono in maniera rilevante il bene tutelato".

A dispetto dell'apparente ampiezza del preconizzato intervento di depenalizzazione, la ricognizione della materia, nel suo odierno assetto, non è sembrata evidenziare l'esistenza di alcuno spazio operativo concreto, idoneo a consentire l'esercizio della delega.

Il recente testo unico dell'intermediazione finanziaria (decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58) - che, surrogando la congerie di provvedimenti legislativi che in precedenza regolavano la materia stessa, rappresenta oggi (unitamente al testo unico bancario) il principale corpus normativo di riferimento - ha già attuato, infatti, un'ampia depenalizzazione nel settore: né risulta possibile effettuare ulteriori interventi di tal segno nell'ambito delle residue fattispecie criminose da esso previste.

Le ipotesi di reato che, quoad poenam, rientrerebbero nel campo di applicazione dell'articolo 6, comma 3, della legge delega, appaiono, infatti, comunque sottratte alla depenalizzazione, o perché consistono in condotte di ostacolo dell'attività di vigilanza (articoli 171, comma 2 e 174, comma 2, del decreto legislativo n. 58 del 1998), o perché si tratta di ipotesi di falso (articoli 169 e 174, comma 1), ovvero, infine, perché offendono in maniera rilevante il bene tutelato. Quest'ultimo rilievo vale, in particolare, per i reati di gestione infedele o di confusione di patrimoni, di cui agli articoli 167 e 168 del decreto legislativo n. 58 del 1998, che si connotano come fattispecie di danno patrimoniale a dolo specifico e la cui configurazione come contravvenzioni, anziché come delitti, è da ascriversi unicamente ai limiti della delega legislativa sulla base della quale è stato emanato il testo unico.

Discorso analogo è a tenere anche per quanto attiene ai reati previsti dal testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385), che rappresenta l'altro fondamentale referente normativo della previsione della legge delega in discorso.

Anche i reati bancari, infatti, sono stati oggetto di incisiva depenalizzazione per opera del c.d. decreto Eurosim (decreto legislativo 23 luglio 1996, n. 415), mentre per le ipotesi residue, astrattamente riconducibili per il trattamento sanzionatorio all'area applicativa dell'articolo 6, comma 3, della legge n. 205 del 1999, valgono considerazioni analoghe a quelle formulate per i reati del testo unico dell'intermediazione finanziaria. E così, in particolare, la violazione di cui all'articolo 134, comma 2, si sottrae alla depenalizzazione in quanto si tratta di ostacolo all'attività di vigilanza; quelle di cui agli articoli 139, comma 2, 140 e 141, in quanto si tratta di ipotesi di falso; quelle di cui agli articoli 130, 132, comma 2, e 137, comma 2, in ragione della rilevante offesa all'interesse protetto (la configurazione dei reati di abusiva attività di raccolta del risparmio, abusiva attività finanziaria e falso interno bancario come semplici contravvenzioni è anch'essa dovuta ai limiti della delega legislativa nell'occasione attuata).

Residuerebbe l'abuso di denominazione bancaria (articolo 133), punito con la pena della multa (l'omologa fattispecie di abuso di denominazione prevista dal decreto legislativo n. 58 del 1998 è invece sanzionata in via amministrativa): ma la depenalizzazione di tale fattispecie è già stata disposta, successivamente all'entrata in vigore della legge n. 205 del 1999, dall'articolo 30 del decreto legislativo 4 agosto 1999, n. 342.

5.6.2. I reati in materia assicurativa.

Esclusa, dunque, ogni possibilità di intervento sui "testi base", si è sottoposta a vaglio l'ipotesi di operare sui reati in materia assicurativa: opzione, questa, che potrebbe risultare primo visu giustificata dalla usuale classificazione di tale materia come species dell'attività finanziaria lato sensu intesa.

In tale prospettiva, risulterebbero in particolare suscettibili di depenalizzazione i reati previsti dall'articolo 5, comma 3, della legge 12 agosto 1982, n. 576 (che punisce con l'arresto fino a tre mesi e con l'ammenda da due a quaranta milioni di lire gli amministratori, sindaci, revisori e direttori generali delle imprese assicurative che non ottemperano alle richieste e non si uniformano alle prescrizioni dell'ISVAP) e dall'articolo 16, comma 2, della legge 9 gennaio 1991, n. 20 (che punisce con l'arresto fino a sei mesi e con l'ammenda a dieci a cinquanta milioni di lire l'omissione o il ritardo superiore a novanta giorni delle prescritte comunicazioni all'ISVAP, quando le stesse riguardino atti "da cui è derivato pregiudizio delle garanzie poste nell'interesse degli assicurati").

Un evidente ostacolo all'ipotizzata operazione deriva tuttavia da ciò, che l'articolo 6, comma 3, lettera d), della legge delega demanda specificamente l'applicazione delle sanzioni amministrative per gli illeciti depenalizzati nel settore dei mercati finanziari al Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, e dunque ad una autorità diversa da quella che, allo stato della legislazione, è investita della competenza generale - anche in punto di irrogazione delle sanzioni (cfr. l'articolo 1 del decreto del Presidente della Repubblica 29 luglio 1982, n. 571) - per quanto attiene al comparto assicurativo (id est, il Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato).

Si deve ritenere, in effetti, che proprio l'indicazione della legge delega circa l'autorità competente ad irrogare le sanzioni valga ad illuminare e a delimitare il concetto di "materie concernenti gli intermediari, i mercati finanziari e mobiliari, le società e gli enti emittenti strumenti finanziari sui mercati regolamentati e gli aspetti comunque connessi": nel senso, cioè, che si deve trattare di campi comunque rientranti nell'area di operatività del Ministero designato (il Ministero del tesoro). Particolare, questo, che esclude, dunque, le ipotesi criminose in questione.

5.6.3. La normativa antiriciclaggio.

Si è presa quindi in esame, come ultimo possibile scenario di applicazione della norma di delega in rassegna, la disciplina di contrasto al riciclaggio in campo finanziario, introdotta dal decreto-legge 3 maggio 1991, n. 143, convertito, con modificazioni, dalla l. 5 luglio 1991, n. 197, in particolare per quanto attiene ai reati di omessa identificazione e registrazione di chi effettua movimentazioni di mezzi di pagamento per importi superiori a lire venti milioni (articolo 13, comma 1, del decreto-legge 15 dicembre 1979, n. 625, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 febbraio 1980, n. 15, come sostituito dall'articolo 2 del decreto-legge n. 143 del 1991), omessa istituzione, da parte degli intermediari, dell'archivio unico informatico delle operazioni (articolo 5, comma 4, del decreto-legge n. 143 del 1991) e indebita comunicazione delle segnalazioni di operazioni sospette da parte di chiunque ne abbia conoscenza (articolo 5, comma 6, del decreto-legge n. 143 del 1991).

Sennonché, il principale argomento che avrebbe potuto addursi a sostegno della collocazione della materia nel campo di intervento delineato dal legislatore delegante - id est, la circostanza che i precetti del citato decreto-legge n. 143 del 1991 avessero come destinatari pressoché esclusivi gli intermediari finanziari disciplinati dai testi unici bancario e finanziario (vi si affiancano le imprese di assicurazione, comunque rientranti nel settore finanziario in senso lato, e gli uffici postali, per i quali è peraltro in atto un processo di progressiva assimilazione alle banche) - è venuto meno per effetto dal decreto legislativo 25 settembre 1999, n. 374, che ha esteso gli obblighi di identificazione, registrazione e segnalazione ad una lunga teoria di ulteriori soggetti, certamente non rientranti nella categoria considerata (esercenti il recupero crediti per conto terzi, la custodia ed il trasporto di denaro contante o di valori a mezzo di guardie giurate, il commercio di cose antiche, la gestione di case da gioco, ecc.: articolo 1), assoggettandoli altresì specificamente alle sanzioni penali che al presente interessano (articolo 6).

D'altro canto, ed ancor più a monte - a prescindere da ogni considerazione di ordine sostanziale circa l'opportunità o meno dell'abbandono della sanzione penale su tale versante - in senso contrario alla catalogazione delle norme anticiriclaggio fra quelle avute di mira dall'articolo 6, comma 3, della delega, sta la considerazione che la lotta al riciclaggio, in ragione della natura dei beni giuridici coinvolti e dello sviluppo della legislazione di settore, appare ormai assurta alla dignità di comparto autonomo dell'ordinamento giuridico: prospettiva nella quale l'eventuale volontà parlamentare di estendere la depenalizzazione anche a tale comparto avrebbe dovuto necessariamente tradursi in una indicazione esplicita.

Si è quindi ritenuto, in conclusione, come già anticipato, che la delega di cui all'articolo 6, comma 3, della legge n. 205 del 1999 non possa essere esercitato per difetto di concrete chances di intervento.

6. Modifica della disciplina sanzionatoria relativa agli assegni bancari e postali

6.1. Linee generali dell'intervento.

Il titolo V dello schema di decreto attua la delega contenuta nell'articolo 8, in materia di disciplina degli assegni.

Si tratta di un settore in cui la depenalizzazione non è soltanto funzionale all'abbattimento del carico di lavoro degli uffici giudiziari - da uno studio condotto, qualche anno fa, dal Consiglio superiore della magistratura è risultato che gli assegni a vuoto rappresentavano circa un ottavo delle sopravvenienze delle procure circondariali - ma costituisce altresì l'occasione per operare una incisiva razionalizzazione del sistema sanzionatorio, avendo le precedenti (infruttuose) riforme dimostrato la sostanziale inadeguatezza della minaccia della sanzione penale - inefficace ed incerta - a scoraggiare le condotte trasgressive.

Le disposizioni del titolo V sono dunque finalizzate, conformemente alle direttive della delega, a costruire un sistema sanzionatorio alternativo a quello penale, nel quale il recupero di efficacia si fonda essenzialmente su un articolato apparato di misure inibitorie e interdittive, rese più incisive dalla creazione di un sistema informativo gestito dall'autorità di vigilanza sul settore del credito.

In estrema sintesi, le linee portanti dell'intervento sono le seguenti.

I reati di emissione di assegno senza autorizzazione e senza provvista vengono trasformati in illeciti amministrativi e puniti - oltre che con una sanzione pecuniaria, inevitabilmente destinata a risultare di scarsa incisività - anche con la sanzione accessoria del divieto di emettere assegni per un periodo da due a cinque anni.

Il fulcro del nuovo modello è rappresentato, peraltro, dalla "revoca di sistema": da un meccanismo automatico per effetto del quale, cioè, l'emissione di assegni senza autorizzazione o senza provvista (non seguita dal tardivo pagamento del titolo nel termine prefissato) comporta, per un periodo di sei mesi, la revoca di tutte le autorizzazioni ad emettere assegni ed il divieto di stipulare nuove convenzioni di assegno con qualunque banca od ufficio postale (a differenza di quanto accade in base alla normativa in vigore, che prevede la sola revoca aziendale).

Strumentale al funzionamento della "revoca di sistema" è l'istituzione di un archivio informatico destinato a raccogliere tutti i dati connessi alle irregolarità nell'emissione e nella circolazione degli assegni (oltre che delle carte di pagamento), fungendo, così, da volano informativo dell'intera organizzazione bancaria.

Il quadro è completato dalla previsione della responsabilità civile della banca trattaria e della responsabilità penale dell'operatore di banca nel caso in cui venga autorizzato il rilascio di moduli di assegni a soggetto interdetto dall'emissione di assegni o colpito dalla "revoca di sistema". La sanzione penale viene altresì conservata per le violazioni dei divieti connessi delle sanzioni amministrative accessorie e per le false dichiarazioni rese al trattario, in occasione della richiesta di rilascio di moduli di assegni, circa la propria qualità di persona non interdetta dall'emissione di essi.

In sostanza, il nuovo modello prevede un doppio livello di intervento: il primo, di tipo "classico", affida la reazione all'illecito ad una progressione sanzionatoria, che muove dall'applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria, consentendo, poi, in determinate ipotesi, il ricorso alle misure interdittive amministrative, per affidarsi infine alla tutela penale nei casi in cui tali misure siano violate; l'altro, innovativo, anticipa l'intervento sanzionatorio amministrativo, consentendo alle banche, nei casi di emissione dell'assegno in mancanza di autorizzazione o privo di provvista, di provocare direttamente, tramite la revoca generalizzata delle autorizzazioni, l'allontanamento (temporaneo) dal sistema bancario del soggetto che si è dimostrato inaffidabile.

6.2. Depenalizzazione dei reati di emissione di assegno senza autorizzazione e senza provvista.

Passando all'esame delle singole disposizioni, gli articoli 28 e 29 attuano, sostituendo gli articoli 1 e 2 della legge 15 dicembre 1990, n. 386, la depenalizzazione delle fattispecie di emissione di assegno in assenza di autorizzazione e di provvista.

In ossequio al criterio di delega, secondo cui la sanzione amministrativa comminata in sostituzione di quella penale deve essere graduata in relazione alla gravità dell'illecito e all'importo dell'assegno, si è prevista una sanzione meno elevata per l'ipotesi (oggettivamente meno grave) dell'emissione di assegno senza provvista rispetto a quella stabilita per l'emissione senza autorizzazione; all'interno delle due fattispecie, poi, si è punito più severamente l'autore dell'illecito nel caso in cui l'importo dell'assegno sia superiore a venti milioni (soglia già presa in considerazione dalla normativa antiriciclaggio), ovvero nel caso di reiterazione delle violazioni (nei sensi precisati dalla già più volte citata disposizione generale di cui al nuovo articolo 8-bis della legge n. 689 del 1981, introdotto dall'articolo 92 dello schema).

Come disposto dalla legge delega, si è escluso, infine, per gli illeciti in questione il pagamento in misura ridotta.

6.3. Competenza all'applicazione delle sanzioni.

L'articolo 30 sostituisce l'articolo 4 della legge n. 386 del 1990, prevedendo che competente all'applicazione delle sanzioni amministrative, principali ed accessorie, per i fatti di emissione di assegni senza autorizzazione e senza provvista sia il prefetto del luogo del pagamento.

L'attribuzione al prefetto della potestà sanzionatoria per tali illeciti si giustifica sia tenendo conto della natura delle violazioni, che presentano aspetti attinenti all'ordine pubblico, seppur inteso in senso lato; sia a fronte della generale competenza prefettizia in materia di illeciti amministrativi, stabilita dall'articolo 17, primo comma, della legge n. 689 del 1981.

6.4. Sanzioni amministrative accessorie.

L'articolo 31 disciplina le sanzioni amministrative accessorie applicabili nei casi di emissione di assegno senza autorizzazione o senza provvista.

In aggiunta al divieto di emettere assegni bancari o postali, già previsto dall'articolo 5 della legge n. 386 del 1990, sono state introdotte - sulla base del disposto dell'articolo 8, lettera b), della legge delega - ulteriori sanzioni di carattere inibitorio, comprendenti l'interdizione dall'esercizio di un'attività professionale o imprenditoriale, l'interdizione dall'esercizio degli uffici direttivi delle persone giuridiche e delle imprese, nonché l'incapacità di contrattare con la pubblica amministrazione. Quest'ultima sanzione accessoria - non espressamente prevista dalla legge delega (la cui elencazione non ha peraltro carattere esaustivo, come si desume dalla formula verbale "tra cui") - è stata introdotta anche in considerazione dell'opportunità di tutelare la pubblica amministrazione nei confronti di soggetti che hanno commessi illeciti (sia pur amministrativi) di significativo disvalore e che, sotto il profilo civilistico, non si sono dimostrati buoni pagatori.

Il sistema delle sanzioni accessorie risulta calibrato sulla gravità dell'illecito. Così, mentre all'emissione di assegni senza autorizzazione consegue sempre il divieto di emettere assegni bancari e postali; in caso di emissione senza provvista, la stessa sanzione accessoria si applicherà soltanto se l'importo dell'assegno, o di più assegni emessi in tempi ravvicinati e sulla base di una programmazione unitaria (previsione, questa, resasi necessaria per evitare l'elusione della sanzione accessoria tramite emissioni frazionate), sia superiore a cinque milioni di lire.

Qualora, poi, la violazione riguardi uno o più assegni (emessi anche qui in tempi ravvicinati e sulla base di una programmazione unitaria) di rilevante importo (cento milioni di lire), ovvero sia commessa da soggetto già sanzionato in precedenza almeno due volte per fatti analoghi e relativi ad assegni di importo complessivo superiore a lire venti milioni, al divieto di emettere assegni si aggiungerà anche una o più delle sanzioni interdittive di nuova introduzione.

L'articolo 5-bis della legge n. 386 del 1990, anch'esso aggiunto dall'articolo 31, disciplina poi gli effetti e la durata delle sanzioni accessorie.

Conformemente al criterio di delega, per il divieto di emettere assegni è prevista una durata da due a cinque anni.

Per le ulteriori sanzioni interdittive - il cui contenuto è stato modellato sulla base delle corrispondenti pene accessorie ed in relazione alle quali la legge delega non poneva espressi limiti temporali - è parso opportuno, considerata l'elevata afflittività, stabilire una durata inferiore, concretamente determinata in un periodo da due mesi a due anni.

Nella scelta in ordine al numero e alla durata delle sanzioni accessorie da applicare, il prefetto si orienterà tenendo conto della gravità dell'illecito e nell'ammontare dell'assegno emesso.

L'articolo 32 dello schema, in conformità alle specifiche indicazioni della legge delega, sostituisce l'articolo 7 della legge n. 386 del 1990, configurando come delitto, punito con la reclusione da sei mesi a tre anni, la violazione dei divieti oggetto delle sanzioni amministrative accessorie, di cui all'articolo 5. Si è precisato che resta ferma l'applicabilità delle sanzioni pecuniarie previste per l'emissione di assegni senza autorizzazione e senza provvista, stante l'autonomo disvalore di tale emissione rispetto a quello correlato alla violazione delle pene accessorie (anche secondo la disposizione oggi in vigore, la violazione del divieto di emettere assegni imposto con la sentenza di condanna è invero sanzionato in modo più blando della violazione che integri anche l'illecito di cui agli articoli 1 o 2 della legge n. 386 del 1990). Alla condanna per il delitto in parola conseguono altresì le pene accessorie della pubblicazione della sentenza di condanna e del divieto di emettere assegni bancari e postali.

Per quel che riguarda la durata di quest'ultimo, a fronte della solo parziale indicazione della legge delega (che fa riferimento al solo termine minimo di due anni), si è previsto, al fine di evitare sanzioni penali indeterminate nel massimo e per omogeneità con la disciplina delle sanzioni accessorie amministrative, che il divieto in oggetto si estenda sino ad un periodo massimo di cinque anni.

Deve qui segnalarsi, peraltro, una rilevante discrasia nel trattamento sanzionatorio della violazione del divieto di emettere assegni, a seconda che esso sia disposto in sede penale, ovvero con provvedimento sanzionatorio amministrativo. Mentre, infatti, in quest'ultimo caso l'inosservanza è punita con pena che, come detto, va da sei mesi a tre anni di reclusione, la violazione del divieto imposto con la sentenza di condanna è colpita dalla assai più mite pena (a due a sei mesi di reclusione) prevista dall'articolo 389 del codice penale (che sanziona in via generale l'inosservanza di pene accessorie).

Ancorché tale diversità di regime sanzionatorio risulti priva di razionale giustificazione, è apparsa dubbia - in mancanza di puntuali indicazioni della legge delega - la possibilità di allineare, introducendo una previsione punitiva specifica, le violazioni all'inibitoria all'emissione di assegni irrogata dal giudice a quelle dell'omologa inibitoria amministrativa. Un intervento di tal fatta - che varrebbe a prevenire sospetti di violazione del principio di cui all'articolo 3 della Costituzione - potrebbe peraltro giustificarsi sulla base della delega al coordinamento: profilo per il quale opportuni chiarimenti potranno venire dal parere delle competenti Commissioni permanenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.

6.5. Procedimento per l'applicazione delle sanzioni amministrative.

Gli articoli 33 e 34 delineano, rispettivamente, la nuova disciplina del procedimento per l'applicazione della sanzione amministrativa e della "revoca di sistema" dell'autorizzazione ad emettere assegni.

È stata al riguardo mantenuta (articolo 8 della legge n. 386 del 1990, come sostituito dall'articolo 33 dello schema) la possibilità per l'emittente di evitare l'applicazione delle sanzioni amministrative (e lo stesso avvio del procedimento sanzionatorio) effettuando il pagamento tardivo dell'assegno emesso in difetto della provvista. Tale previsione conserva, infatti, anche di fronte alla mutata natura dell'illecito, la positiva funzione di incentivare il pagamento del titolo, evitando nel contempo che per fatti di modesta gravità si determini la revoca generale delle autorizzazioni ad emettere assegni bancari e postali.

Si prevede, quindi, che nei casi di emissione di assegno in difetto di provvista, il traente possa, entro il termine di sessanta giorni dalla data di scadenza del termine di presentazione del titolo, effettuare il pagamento dell'assegno, nonché degli interessi, della penale e delle eventuali spese per il protesto o per la constatazione equivalente, nelle mani del portatore del titolo o presso lo stabilimento trattario mediante deposito vincolato al portatore del titolo ovvero presso il pubblico ufficiale che ha levato il protesto o ha effettuato la constatazione equivalente. Al pari che nell'attuale disciplina, la prova dell'avvenuto pagamento deve essere fornita dall'emittente allo stabilimento trattario, ovvero, in caso di levata del protesto o di rilascio della constatazione equivalente, al pubblico ufficiale tenuto alla presentazione del rapporto mediante quietanza del portatore con firma autenticata o attestazione dell'azienda di credito comprovante il versamento dell'importo dovuto.

Con l'articolo 8-bis della legge n. 386 del 1990, introdotto dall'art. 33 dello schema di decreto, si disciplina il procedimento per l'applicazione delle sanzioni amministrative, distinguendo - in correlazione all'accennata facoltà di pagamento tardivo - le ipotesi di emissione senza autorizzazione da quelle di emissione in difetto della necessaria provvista.

Mentre, infatti, nei casi previsti dall'articolo 1 della legge n. 386 del 1990 il trattario o il pubblico ufficiale che ha levato il protesto o effettuato la constatazione equivalente, deve informare, senza indugio, il prefetto territorialmente competente; nei casi previsti dall'articolo 2, invece, l'informativa è data solo dopo il decorso di sessanta giorni dalla data di scadenza del termine di presentazione del titolo, e sempre che entro il medesimo termine non sia effettuato dall'emittente il pagamento dell'assegno a' termini dall'articolo 8.

Nel disciplinare la fase successiva, relativa all'attività del prefetto, si è inteso strutturare un procedimento più agile di quello delineato in via generale dalla legge n. 689 del 1981.

I profili differenziali sono di duplice ordine. In primo luogo, potendo mancare un preliminare contatto tra organo accertatore ed autore dell'illecito (non potendosi ritenere organo accertatore la banca trattaria), la contestazione avviene direttamente ad opera del prefetto, una volta ricevuto il rapporto.

Si è inoltre previsto che l'interessato, ricevuta la notifica della contestazione possa presentare scritti difensivi e documenti, rimanendo invece esclusa la facoltà di chiedere di essere sentito dal prefetto. La deroga appare giustificata per due distinte ragioni. In primo luogo, infatti, si tratta di illeciti il cui accertamento si basa, essenzialmente, sulla prova documentale, non sembrando quindi essenziale, al fine di poter validamente esercitare il proprio diritto di difesa, l'audizione personale. Anche nel sistema attuale, invero, in cui gli illeciti rivestono natura penale, i relativi procedimenti vengono, per la massima parte, definiti con decreto di condanna: la procedura si connota, quindi, per la mancanza del previo invito all'indagato per rendere interrogatorio (non essendo tale incombente previsto come necessario per i procedimenti per decreto, esclusione, questa, ritenuta costituzionalmente legittima), rimanendo il contraddittorio rinviato alla fase dell'eventuale opposizione. In secondo luogo, poi, il presumibile elevatissimo numero dei procedimenti sanzionatori relativi agli assegni illecitamente emessi rende indispensabile apprestare un sistema più snello nel momento amministrativo, ferma restando la pienezza delle garanzie nella fase giurisdizionale.

Ciò premesso, la procedura è stata così strutturata. Entro novanta giorni dalla ricezione del rapporto o dell'informativa, il prefetto notifica all'interessato gli estremi della violazione a norma dell'articolo 14 della legge n. 689 del 1981 (se l'interessato risiede all'estero, il termine per la notifica è di trecentosessanta giorni). L'interessato, entro trenta giorni dalla avvenuta notifica, può presentare scritti difensivi e documenti. Il prefetto, valutate le deduzioni presentate, determina la somma dovuta per la violazione ovvero emette ordinanza di archiviazione degli atti. Al procedimento si applicano, salvo le particolarità evidenziate, le disposizioni contenute nel capo I, sezioni I e II, della legge n. 689 del 1981.

6.6. La "revoca di sistema".

L'articolo 34 disciplina il nuovo regime della revoca delle autorizzazioni ad emettere assegni, delineando un sistema sensibilmente diverso dall'attuale.

La legge di delegazione impone al riguardo di prevedere l'obbligo di revoca e il divieto di autorizzazione, anche nei confronti di altre banche, sulla base degli accertamenti effettuati per mezzo dell'archivio informatizzato istituito presso la Banca d'Italia. All'attuale revoca aziendale - effettuata cioè dal solo istituto trattario per il quale si è verificata l'emissione in difetto di provvista - deve subentrare pertanto una revoca "di sistema", operante nei confronti di tutte le banche ed uffici postali con i quali l'autore dell'illecito abbia convenzioni di cheque.

Nell'attuare tale direttiva, si è previsto che la revoca sia subordinata all'iscrizione del nominativo del soggetto nell'archivio centrale, condizione che rende conoscibile la revoca stessa da parte del sistema bancario.

Si è stabilito, quindi, che in caso di mancato pagamento per difetto di provvista, l'istituto trattario, decorsi sessanta giorni senza che sia stato effettuato il pagamento tardivo, provveda ad iscrivere il nominativo del traente nell'archivio; mentre in caso di emissione di assegno senza autorizzazione, non essendovi spazio per il pagamento tardivo, l'iscrizione avviene entro il decimo giorno dalla presentazione del titolo, termine che potrà essere utilizzato dal trattario per procedere alle opportune comunicazioni al traente.

Quanto agli ulteriori effetti della revoca, viene chiarito che la stessa comporta per il periodo di sei mesi il divieto per qualunque banca e ufficio postale di stipulare nuove convenzioni di assegno con il traente e di pagare gli assegni tratti dal medesimo dopo la revoca, anche se emessi nei limiti della provvista..

Con l'articolo 9-bis della legge n. 386, introdotto dall'articolo 34, si disciplina l'attività propedeutica all'iscrizione nell'archivio, incombente sul trattario in caso di mancato pagamento di assegni per difetto di provvista. Attese le incisive conseguenze derivanti da tale iscrizione, appare essenziale che l'emittente venga edotto delle conseguenze stesse e della possibilità di evitarle con il tardivo pagamento del titolo. Si è quindi previsto che il trattario debba comunicare al traente che alla scadenza dei sessanta giorni, in mancanza della prova dell'avvenuto pagamento dell'assegno, il suo nominativo sarà iscritto nell'archivio e che dalla stessa data gli sarà revocata ogni autorizzazione ad emettere assegni. Con la comunicazione, il traente viene anche invitato a restituire, alla scadenza del medesimo termine, tutti i moduli di assegno in suo possesso alle banche e uffici postali che li hanno rilasciati.

La comunicazione deve essere effettuata, entro il decimo giorno dalla presentazione al pagamento del titolo, con lettera raccomandata o con telegramma con avviso di ricevimento presso il domicilio eletto dal traente, ovvero con altro mezzo concordato tra le parti di cui sia certa la data di spedizione e quella di ricevimento.

Anche in deroga ai termini ordinariamente previsti, l'iscrizione nell'archivio non può comunque aver luogo se non siano decorsi almeno dieci giorni dalla data di ricevimento del preavviso di revoca, sì da consentire concretamente l'esercizio della facoltà di pagamento tardivo.

Ad evitare, peraltro, che il meccanismo della revoca di sistema possa essere eluso o intralciato dal traente con il semplice espediente di rendersi irreperibile, il nuovo articolo 9-ter della legge n. 386 del 1990 prevede che il cliente debba, all'atto della conclusione di convenzioni di assegno, eleggere domicilio ai fini della comunicazione degli eventuali preavvisi di revoca e che debba altresì comunicare, in opportune forme, al trattario le variazioni successive di tale domicilio (per quanto attiene alle convenzioni di assegno in corso alla data di entrata in vigore della riforma, v. l'articolo 103 dello schema). La comunicazione si ha d'altro canto per effettuata ove consti l'impossibilità di eseguirla presso il domicilio eletto (articolo 9-bis, comma 4, della legge n. 386 del 1990).

L'articolo 35 del decreto sostituisce l'articolo 10 della legge n. 386 del 1990, adeguando la disciplina responsabilità solidale della banca trattaria.

Si stabilisce, in particolare, che il trattario che ometta o ritardi l'iscrizione nell'archivio, ovvero che autorizzi il rilascio di moduli di assegni in favore di persona il cui nominativo risulti iscritto nell'archivio, sia obbligato, in solido con il traente, a pagare gli assegni emessi dallo stesso traente nel periodo in cui avrebbe dovuto operare la revoca, anche nel caso in cui manchi o sia insufficiente la provvista. La disposizione contempla anche l'ipotesi in cui in cui sia stata data una nuova autorizzazione prima del termine di sei mesi dall'iscrizione nell'archivio.

La responsabilità del trattario viene limitata a lire venti milioni per ogni assegno, così adeguandosi il limite di dieci milioni attualmente previsto dall'articolo 9, comma 6, della legge n. 386 del 1990 per le omologhe fattispecie.

In proposito, si è ritenuto, infatti, che l'indicazione della legge delega, che contiene un generico riferimento alla "responsabilità solidale della banca trattaria", non possa considerarsi espressiva della volontà di introdurre una responsabilità illimitata, responsabilità che risulterebbe eccessivamente onerosa e sinanche suscettiva di tradursi, in casi limite, in un fattore di destabilizzazione della solidità patrimoniale dell'istituto. Alla stregua, infatti, di un criterio ermeneutico in più occasioni recepito anche dalla Corte costituzionale, allorquando una legge delega demanda all'esecutivo la revisione di un intero istituto o comparto normativo, la valenza dei criteri di delega va apprezzata anche alla luce del panorama normativo esistente, laddove non consti una sicura intenzione parlamentare di innovare al medesimo. In quest'ottica, è lecito presumere che - di fronte ad un assetto vigente che, nel sancire il principio di responsabilità solidale del trattario, pur tuttavia lo accompagna con la previsione di un tetto massimo - l'ipotetica intenzione delle Camere di precludere la fissazione di un analogo limite alla corrispondente introducenda ipotesi di responsabilità avrebbe dovuto trovare esplicita manifestazione.

6.7. Archivio informatico.

L'articolo 36 introduce nella legge n. 386 del 1990 l'articolo 10-bis, che disciplina l'archivio informatizzato degli assegni bancari e postali e delle carte di pagamento istituito presso la Banca d'Italia. Nell'archivio sono contenuti, come richiesto dalla delega, i dati relativi ai nominativi di coloro che hanno emesso assegni senza provvista o senza autorizzazione, ovvero ai quali è stata revocata l'autorizzazione all'utilizzo delle carte di pagamento, nonché le indicazioni relative ad assegni o carte di pagamento denunciati rubati o smarriti.

Inoltre, al fine di assicurare l'esaustività delle informazioni contenute nell'archivio ed inerenti ai divieti di emissione comunque gravanti sul soggetto, si è previsto che vengano inseriti anche i dati relativi agli assegni non restituiti dopo la revoca dal titolare del conto, alle sanzioni amministrative pecuniarie e accessorie applicate per l'emissione di assegni bancari e postali senza autorizzazione o senza provvista, nonché alle sanzioni penali e connessi divieti comminati per l'inosservanza delle sanzioni amministrative accessorie.

Si chiarisce, per altro verso, che la Banca d'Italia, quale titolare del trattamento dei dati, può avvalersi per la gestione dell'archivio di un ente esterno, secondo quanto prevede l'articolo 8 della legge 31 dicembre 1996, n. 675.

Per quel che concerne la natura dell'archivio, si è anzitutto ribadito che il soggetto interessato ha diritto di accesso alle informazioni che lo riguardano e che può esercitare tutti i diritti che l'articolo 13 della citata legge n. 675 del 1996 gli riconosce, tra cui, in particolare, quelli di ottenere la cancellazione, integrazione o rettifica dei dati in casi di mancanza dei presupposti per la segnalazione all'archivio o di erronea o incompleta indicazione dei dati.

I dati immessi nell'archivio sono consultabili da parte dei prefetti, delle banche, degli intermediari finanziari vigilati e degli uffici postali per le finalità previste dalla legge e, in genere, per quelle connesse alla verifica della corretta utilizzazione degli assegni e delle carte di pagamento. L'autorità giudiziaria ha invece accesso diretto, e senza previsione di costi, alle informazioni contenute nell'archivio per lo svolgimento delle proprie funzioni.

Preso atto dell'impossibilità di dettare direttamente in sede di decreto legislativo - in cui, comunque, sono stati enunciati i principi fondamentali - tutta la disciplina necessaria per il funzionamento dell'archivio, si è demandato a fonte regolamentare il compito di stabilire le opportune norme in tema di trasmissione, iscrizione, raccolta, conservazione e consultazione dei dati, definendo altresì analiticamente gli obblighi di comunicazione gravanti su banche, intermediari finanziari e uffici postali.

Tale regolamento dovrà essere adottato dal Ministro della giustizia - sentita la Banca d'Italia, quale titolare del trattamento dei dati contenuti nell'archivio, ed il Garante per la protezione dei dati personali, sulla base di quanto prevede l'articolo 31, comma 2, della legge n. 675 del 1996 - entro centottanta giorni dall'entrata in vigore del presente decreto legislativo.

Le concrete modalità ed i tempi tecnici relativi alle attività indicate saranno poi stabiliti con distinto regolamento adottato dalla Banca d'Italia.

6.8. Modifica degli articoli 124 e 125 del regio decreto 21 dicembre 1933, n. 1736.

L'articolo 37 dà attuazione al criterio di cui alla lettera g) dell'articolo 8 della legge delega, che impone di riformulare gli articoli 124 e 125 del regio decreto 21 dicembre 1933, n. 1736, coordinandoli con la nuova disciplina dei divieti e delle revoche, mantenendo la sanzione penale, in misura comunque non superiore a due anni di reclusione, per l'ipotesi di indebito rilascio di moduli di assegno bancario e postale.

Per quanto attiene alle disposizioni del citato articolo 124, mentre appariva palese la necessità di una sua revisione - non risultando più attuale, in virtù della depenalizzazione, l'obbligo, da esso previsto in capo al richiedente moduli di assegno, di dichiarare i provvedimenti di condanna per reati connessi alla circolazione illecita degli assegni - si è valutato se fosse opportuno far cadere anche l'ulteriore obbligo del richiedente medesimo (con le connesse sanzioni penali in caso di falsità) di dichiarare la propria qualità di persona non interdetta dall'emissione di assegni. Ciò in ragione di una ipotizzabile inutilità di siffatta dichiarazione, essendo il trattario in grado di verificare da sé, mediante una semplice consultazione del terminale collegato all'archivio informatico, effettuata in tempo reale, la sussistenza di impedimenti di sorta alla consegna dei moduli.

La soluzione è stata tuttavia scartata, sia in rapporto alla lettera della legge delega - che fa riferimento ad un intervento di riformulazione, e non di abrogazione degli articoli interessati - sia per la ragione, di ordine sostanziale, che l'archivio informatico non potrà contenere comunque notizia delle interdizioni all'emissione di assegni applicate nel periodo antecedente la sua istituzione.

Ciò posto, si è colta l'occasione dell'intervento, pur sempre nel rispetto dei limiti della delega, per correggere alcune anomalie che gli articoli 124 e 125 finora vigenti presentavano. Fermo restando che l'interesse protetto dalle norme richiamate era e resta quello di salvaguardare la circolazione degli assegni, legittimando a prenderne parte solo chi non abbia impedimenti di sorta, va ricordato che l'articolo 124 prevedeva un delitto doloso di pericolo, la consumazione del quale prescindeva dal fatto che la banca fosse caduta o meno nel tranello ordito con la falsa dichiarazione. L'articolo 125, invece, nel primo comma, prevedeva l'ipotesi del dipendente che rilasciasse i moduli senza aver ricevuto la dichiarazione da parte del privato, punendola come contravvenzione a titolo di dolo o di colpa, mentre nel secondo comma prevedeva il caso del dipendente che, pur avendo saputo a seguito della dichiarazione del privato dell'esistenza di ostacoli al rilascio, ciò nonostante dolosamente consegnasse al richiedente i moduli. Tale previsione legislativa, in effetti, si presentava ridondante, in quanto il primo comma rendeva di fatto superfluo il successivo comma, essendo evidente che nessun impiegato avrebbe avuto interesse a farsi rilasciare la dichiarazione e concedere il carnet piuttosto che scegliere di favorire il prenditore semplicemente omettendo di farsi dichiarare alcunché e così rispondendo della sola contravvenzione.

Superando tale incongrua impostazione, il nuovo articolo 124 punisce ora la falsa dichiarazione del privato solo ove questa produca l'evento cui era diretta, cioè il rilascio dei moduli; mentre il nuovo articolo 125 punisce unitariamente, a titolo di delitto (esclusivamente doloso), il dipendente che effettua la consegna dei moduli medesimi a persona in capo alla quale sussistono degli impedimenti soggettivi.

In coerenza con le indicazioni della legge delega - che accenna al coordinamento delle disposizioni considerate "con la nuova disciplina (non solo) dei divieti (ma anche) delle revoche" - il dipendente che consegna moduli di assegno è punito tanto nei casi in cui il richiedente risulti interdetto dall'emissione, quanto in quelli in cui risulti colpito della "revoca di sistema" (e ciò). Una corrispondente previsione non è stata per contro introdotta nell'articolo 124, sia in rapporto a quanto innanzi accennato circa le ragioni del mantenimento dell'ipotesi criminosa da esso prevista, sia per il motivo che, stante il modo in cui il sistema è strutturato, il richiedente potrebbe non avere contezza precisa del momento in cui il suo nominativo è stato iscritto nell'archivio informatico e, dunque, dell'esatto periodo in cui opera, a suo carico, la revoca di sistema.

7. Trasformazione di reati in illeciti amministrativi

7.1. Considerazioni generali.

7.1.1. Premessa.

Il titolo VI del decreto dà attuazione all'articolo 7 della legge n. 205 del 1999, che affida all'esecutivo il compito di trasformare in illeciti amministrativi una serie di reati eterogenei quanto ad oggettività giuridica e modalità di condotta, il cui unico comun denominatore è rappresentato dall'esiguo spessore sanzionatorio.

Occorre, peraltro, precisare che non si è data integrale esecuzione al disposto della lettera c) del citato articolo 7, essendosi ritenuto di non esercitare la delega alla depenalizzazione delle contravvenzioni di cui agli articoli 676 e 677 del codice penale (in tema, rispettivamente, di rovina di edifici o di altre costruzioni e di omissione di lavori in edifici o costruzioni che minacciano rovina): e ciò per ragioni di opportunità, connesse alla contiguità di tali contravvenzioni ai delitti di pericolo previsti dal titolo VI - e segnatamente a quelli di cui agli articoli 434 e 449 e seguenti - del codice penale.

Ciò posto, vale osservare come la norma di delega distingua i reati da depenalizzare "per fasce", a seconda della rispettiva gravità [lettere a), b), c), d), e) ed f) del comma 1], prevedendo per ciascun gruppo limiti edittali minimi e massimi entro i quali graduare la nuova risposta sanzionatoria.

Nell'operare la depenalizzazione, si è cercato di contenere la forbice sanzionatoria in un rapporto da uno a sei; ciò al fine di agevolare il calcolo per il pagamento in misura ridotta, meccanismo estintivo dell'illecito amministrativo cui si è consentito ampiamente il ricorso, avvalendosi in maniera alquanto cauta del potere [riconosciuto dall'articolo 16, comma 1, lettera a), della legge delega] di introdurre limitazioni alla relativa facoltà, sì da disincentivare l'instaurazione di contenziosi giurisdizionali che, spostando il carico di lavoro sul giudice civile, rischierebbero di ridurre i benefici della riforma in termini di deflazione.

7.1.2. Previsione di sanzioni accessorie.

Si è fatto, del pari, limitato ricorso al criterio di delega di cui alla lettera g) del medesimo articolo 7 della legge n. 205 del 1999, che legittima il legislatore delegato a prevedere, per le violazioni depenalizzate, "eventuali sanzioni amministrative accessorie".

Stante la particolare afflittività di tale tipo di risposta punitiva, si è preferito in genere evitare la creazione di nuove sanzioni e trasformare in amministrative le sanzioni accessorie penali già esistenti, mantenendone (mutatis mutandis) i presupposti applicativi.

Nei casi in cui è stata comminata una sanzione amministrativa accessoria, si è scelto comunque di escludere, almeno in via tendenziale, la facoltà del pagamento in forma ridotta, sia in considerazione della maggiore gravità delle condotte illecite avute di mira, sia per evitare che la previsione della sanzione accessoria resti concretamente priva di valenza deterrente a fronte della possibilità di eluderla attraverso meccanismi di "monetizzazione" della responsabilità.

7.1.3. Coordinamento con le ipotesi di reato.

Un'ultima indicazione di carattere generale attiene alla previsione, nelle formule descrittive degli illeciti depenalizzati, di "clausole di salvezza" dei casi in cui il fatto costituisca reato.

Tali clausole sono state invero inserite in tutte le fattispecie riguardo alle quali l'originario dettato normativo contemplava la clausola di salvezza del reato più grave. Fuori di tale ipotesi, della locuzione è stato fatto un uso estremamente circoscritto, mirato ad escludere l'operatività del principio di specialità nel caso di concorso apparente tra la disposizione che prevede l'illecito amministrativo e norme incriminatrici (articolo 9 della legge n. 689 del 1981), quando ciò determini un'irrazionale discontinuità di tutela.

Così, anzitutto, nell'articolo 58. Posto, infatti, che la condotta - abusiva introduzione del bestiame di qualunque sorta nei fondi altrui chiusi o aperti - descritta dall'articolo 21, comma 1, del regio decreto 14 luglio 1898, n. 404, recante "repressione dell'abigeato e del pascolo abusivo in Sardegna", risulta riconducibile, nella maggior parte dei casi, alla fattispecie delittuosa di cui all'articolo 636 del codice penale, la mancata previsione della clausola in parola condurrebbe ad un'irragionevole discriminazione nel trattamento sanzionatorio delle stesse condotte, a seconda dell'area geografica del Paese ove vengono tenute.

In analoga ottica, la clausola di salvezza è stata inserita nell'articolo 4 della legge 19 aprile 1925, n. 475 (articolo 63 del decreto), in tema di falsa attribuzione di lavori altrui; nell'articolo 11 del regio decreto-legge 14 novembre 1926, n. 1923, convertito dalla legge 7 luglio 1927, n. 1495 (articolo 64 del decreto), avente ad oggetto l'infrazione ai divieti di importazione ed esportazione (materia contigua a quella del contrabbando); nel secondo comma degli articoli 54 e 55 del decreto del Presidente della Repubblica 20 marzo 1967, n. 223 (articolo 84 del decreto), in materia di formazione delle liste elettorali.

7.2. Gli interventi di depenalizzazione.

Per quanto attiene poi più specificamente agli interventi di depenalizzazione, va osservato che i criteri di delega, volti ad individuare specificamente le fattispecie interessate, non consentono, neppure per quanto attiene agli illeciti previsti dal codice penale, il ricorso ad una tecnica di depenalizzazione di tipo "generale", analoga a quella utilizzata dalla legge n. 689 del 1981, ed impongono dunque un intervento sull'apparato sanzionatorio delle singole disposizioni normative.

Nel depenalizzare i reati disseminati nella legislazione speciale, si è modulata la risposta sanzionatoria amministrativa sulla gravità dei fatti, così da evitare di "rivitalizzare" talune fattispecie che, a causa del loro evidente anacronismo, trovano oggi un'applicazione assai limitata.

Si è posto, per altro verso, il problema della determinazione della sanzione amministrativa - da contenere, per le violazioni di cui alla lettera d) dell'articolo 7 della legge delega, tra un minimo di duecentomila lire ed un massimo di cinque milioni - nel caso in cui fosse originariamente prevista una pena proporzionale. La delega è stata al riguardo interpretata ritenendo che minimo e massimo nuovi valgano all'interno della forbice entro la quale il legislatore consentiva al giudice di fissare la pena per ogni unità considerata (ad esempio, per ogni lavoratore irregolarmente occupato). Questa soluzione - che pur presenta l'inconveniente di condurre all'applicazione di sanzioni considerevolmente più elevate rispetto a quelle attualmente irrogabili - è parsa invero preferibile a quella alternativa di fissare, comunque, limiti minimi e massimi entro i quali contenere l'effetto moltiplicatore della pena proporzionale: soluzione, quest'ultima, che provocherebbe una destrutturazione della fattispecie, ponendosi altresì in frizione con il principio espresso dal secondo periodo del primo comma dell'articolo 10 della legge n. 689 del 1981 che, per questo tipo di sanzioni, esclude l'operatività di un limite massimo. Tale rilievo acquista ancora maggiore pregnanza ove si consideri che, a differenza di altre tipologie di illecito rispetto alle quali pure si registra una frequente utilizzazione di sanzioni di tipo proporzionale (ad esempio, le violazioni in materia di contrabbando), le fattispecie in esame non puniscono in realtà un unico fatto (fissando un peculiare criterio di determinazione della pena), ma si riferiscono piuttosto ad una pluralità di illeciti, rispetto ai quali escludono l'operatività del normale (e, in linea di massima, più mite) regime del concorso di illeciti.

Tale discorso ovviamente non vale per l'articolo 67, il quale incide su una fattispecie (quella di cui all'articolo 24 della legge 26 aprile 1934, n. 653) in rapporto alla quale erano già previsti limiti minimo e massimo entro cui la pena, da fissare proporzionalmente, poteva oscillare. Giova per diverso rispetto segnalare come l'originaria formulazione del citato articolo 24 parametrasse la sanzione proporzionale su "ogni persona occupata nel lavoro": senonché, avendo l'articolo 27 della legge n. 977 del 1967 espressamente abrogato le norme della legge n. 653 del 1934 per la parte relativa alla tutela del lavoro dei fanciulli e degli adolescenti, nella riscrittura della norma si è preferito far riferimento esclusivamente alle lavoratrici.

7.3. Autorità competente ad applicazione le sanzioni.

In ossequio alla lettera c) del comma 1 dell'articolo 16, gli articoli 57 e 91 del decreto provvedono ad individuare le autorità competenti ad irrogare le sanzioni amministrative inerenti agli illeciti depenalizzati.

Per quanto attiene agli illeciti previsti dal codice penale, l'individuazione ha luogo mediante aggiunta di apposita previsione nell'ambito delle disposizioni di coordinamento e transitorie del codice medesimo. Si è colta altresì l'occasione per operare una ricognizione delle autorità amministrative competenti (che nulla innova: trattasi di mera operazione di coordinamento) anche in relazione alle altre fattispecie codicistiche precedentemente depenalizzate.

7.4. Fattispecie già depenalizzazione o non più in vigore.

Un ultimo aspetto problematico concernente l'attuazione dell'articolo 7 della legge delega è quello relativo alle fattispecie inserite nell'elenco di quelle da trasformare in illecito amministrativo, e tuttavia da considerare già depenalizzate per effetto di precedenti interventi legislativi, o addirittura non più in vigore.

Nell'uno come nell'altro caso, al fine di evitare contrasti interpretativi, si è ritenuto opportuno comunque disciplinare la materia.

Così, si è provveduto a sostituire con sanzioni amministrative le pene oggi previste dall'articolo 116 del regio decreto-legge 19 ottobre 1938, n. 1933, in materia di lotto pubblico, ancorché l'illecito dovesse intendersi depenalizzato per effetto dell'articolo 32 o comunque dell'articolo 39 della legge n. 689 del 1981.

Egualmente, si è ribadita, nell'articolo 70, comma 2, dello schema, l'abrogazione dell'articolo 76 del regio decreto 5 giugno 1939, n. 1016, soppresso dall'articolo 34 della legge 27 dicembre 1977, n. 968 (il quale demandava alle regioni la disciplina della materia, prevedendo contestualmente all'entrata in vigore delle leggi regionali l'abrogazione di quella in oggetto) e comunque dall'articolo 37 della legge 11 febbraio 1992, n. 157 che, in materia di caccia, dispone l'abrogazione di ogni "disposizione in contrasto con la presente legge".

Per quanto attiene, invece, all'articolo 36 del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 640, occorre considerare che sebbene la disposizione sia stata espressamente abrogata dall'articolo 7 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 473, la previsione sanzionatoria di cui al capoverso, indicata dalla legge delega, può ritenersi tuttora operativa ad esaurimento, e cioè con riferimento all'inosservanza di ordini di chiusura ancora efficaci alla data di entrata in vigore del citato decreto legislativo n. 473 del 1997. Per tale ragione, si è dunque ritenuto di dover provvedere comunque alla trasformazione della violazione in illecito amministrativo.

8. Modifiche alla legge 24 novembre 1981, n. 689

8.1. Reiterazione delle violazioni.

8.1.1. Premessa.

Il titolo VII del decreto accorpa in un contesto unitario le modifiche alla legge fondamentale in materia di sanzioni amministrative (la legge 24 novembre 1981, n. 689) specificamente imposte dalla legge delega, o da questa rese comunque necessarie sul piano degli interventi di coordinamento.

Posto che la ratio della modifica concernente il principio di specialità (articolo 93 del decreto), connessa al nuovo regime sanzionatorio delle violazioni in materia di alimenti, è già stata in precedenza lumeggiata (retro, § 2.2.2), va rilevato come l'articolo 92 introduca nella citata legge n. 689 del 1981 un nuovo articolo 8-bis, inteso a regolare in via generale l'istituto della reiterazione delle violazioni amministrative.

Tale istituto percorre invero "trasversalmente" i singoli capitoli della riforma del sistema sanzionatorio: la legge delega fa infatti riferimento più volte ed in diverse sedi al concetto di "reiterazione", correlandolo, a seconda dei casi, alle nozioni di "violazione", "illecito" e "condotta", ed elevandolo a presupposto, ora dell'applicazione di sanzioni amministrative accessorie (anche di particolare afflittività: si pensi alla chiusura dello stabilimento o dell'esercizio, prevista per la reiterazione delle violazioni in materia alimentare), ora dell'aggravamento della sanzione amministrativa principale [cfr. articolo 3 lettere a) e c); articolo 5, lettere c) e d); articolo 6, lettera a); articolo 7, lettera b)].

La rimarcata valenza "trasversale" e la rilevanza degli effetti che la legge delega - e, conformemente ad essa, il presente decreto - ricollegano alla reiterazione, hanno fatto ritenere necessaria una regolamentazione espressa, unitaria e generale della figura.

L'esigenza d'una disciplina espressa è di palmare evidenza. In difetto di essa, difatti, rimarrebbero totalmente nel vago - e dunque rimessi alla libera valutazione delle singole autorità amministrative procedenti - i limiti di operatività dell'istituto: e così, il periodo temporale da prendere in considerazione ai fini di verificare la commissione di precedenti illeciti; il rapporto che, sul piano della natura delle violazioni, deve sussistere tra quella attuale e quelle pregresse; la necessità o meno che le violazioni anteriori siano state accertate con provvedimento definitivo. Si tratta di un risultato assolutamente inauspicabile sul piano della certezza del diritto, costituente un valore cardine specialmente in ambito sanzionatorio.

È d'altro canto opportuno che la regolamentazione risulti unitaria - salve le specifiche deroghe eventualmente richieste dalle peculiarità di singole violazioni - sia al fine di assicurare la coerenza dell'impianto, sia per ragioni di economia legislativa e di agevole fruibilità del prodotto normativo da parte dell'interprete e dell'operatore pratico (l'una e l'altra sarebbero invero pregiudicate dalla introduzione di una minuta serie di previsioni normative - talune delle quali necessariamente "extravaganti" - dirette a regolare in termini omologhi il medesimo istituto con riferimento ai diversi settori interessati dalla riforma).

Da ultimo, l'esigenza di garantire l'armonia complessiva del sistema sanzionatorio ha indotto - facendo leva sulla previsione della legge delega relativa al coordinamento - a configurare una disciplina di ordine generale: valevole, cioè, non soltanto in relazione agli illeciti depenalizzati dal presente decreto legislativo, ma in rapporto all'intero parco delle violazioni amministrative, fatte salve - s'intende - le particolari discipline della reiterazione già presenti nell'ordinamento (il discorso vale, in modo particolare, per le violazioni amministrative tributarie, la cui reiterazione trova specifica regolamentazione nell'articolo 7 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472), e fermo restando, altresì, che la reiterazione in tanto viene in rilievo in quanto la legge ne faccia oggetto di specifica considerazione in rapporto alle singole violazioni.

A tale riguardo, occorre invero rilevare che gli illeciti depenalizzati attengono a settori che già contemplano altre violazioni amministrative, relativamente alle quali non sarebbe dunque ragionevole che la reiterazione - ove già configurata dalle norme vigenti come motivo di incremento sanzionatorio, e pur tuttavia non specificamente regolata sul piano contenutistico - assumesse una diversa fisionomia; discorso, questo, peraltro estensibile anche ai rapporti tra settori interessati e non interessati dalla riforma (anche laddove la disciplina della reiterazione non fosse costruita come generale, ricorrerebbero di vero i presupposti per una sua estensione in via analogica alle materie estranee).

8.1.2. Il nuovo istituto della reiterazione amministrativa.

Scendendo quindi all'esame del nuovo articolo 8-bis della legge n. 689 del 1981, esso definisce anzitutto il concetto di reiterazione delle violazioni amministrative, stabilendo che la reiterazione ricorre quando, nei cinque anni successivi alla commissione di una violazione amministrativa, accertata con provvedimento esecutivo, lo stesso soggetto commette una ulteriore violazione della stessa indole.

L'intervallo temporale massimo, riferito alla data di commissione delle due (o più) violazioni, mira evidentemente ad evitare che gli effetti della reiterazione scattino anche in rapporto a comportamenti illeciti così risalenti nel tempo da aver perduto la loro valenza sintomatica di una particolare pervicacia dell'autore nell'inosservanza del comando o del divieto normativo.

Onde evitare, altresì, che gli anzidetti effetti si producano di fronte a violazioni che, sebbene plurime dal punto di vista giuridico-formale, appaiono però espressive di un unico sostanziale episodio di trasgressione, si stabilisce che gli illeciti successivi al primo non debbano essere valutati, ai fini che qui interessano, quando risultino commessi in tempi ravvicinati e riconducibili ad una programmazione unitaria.

La nuova violazione deve essere, poi, della stessa indole di quella anteriormente commessa, non potendosi giustificare, nell'ambito del sistema sanzionatorio amministrativo, a differenza che in quello penale - come già ad altro fine accennato (retro, § 2.2.5) - la previsione di un inasprimento del trattamento punitivo nei confronti di chi abbia in precedenza commesso un qualunque altro illecito, anche se attinente ad una sfera di tutela diversissima.

La nozione di "violazioni della stessa indole", esplicitata dal secondo comma dell'articolo 8-bis, ricalca in buona misura quella offerta dall'articolo 7 del decreto legislativo n. 472 del 1997 in riferimento all'ordinamento sanzionatorio tributario: si considerano cioè, della stessa indole le violazioni della medesima disposizione e quelle di disposizioni diverse che tuttavia, per la natura dei fatti che le costituiscono o per le modalità della condotta, presentano una sostanziale omogeneità o caratteri fondamentali comuni. La reiterazione è "specifica" quando è violata la medesima disposizione (terzo comma dell'articolo 8-bis)

Occorre, ancora, che la precedente violazione risulti accertata con provvedimento esecutivo (che sarà costituito, di norma, l'ordinanza-ingiunzione ex articolo 18 della legge n. 689 del 1981). Al riguardo, si sono infatti scartate sia la soluzione di far riferimento alla mera commissione "naturalistica" dell'illecito (che avrebbe generato problemi sul piano della garanzia), sia quella diametralmente opposta di richiedere che l'accertamento della violazione pregressa sia avvenuto con provvedimento definitivo (che avrebbe, per un verso incentivato opposizioni anche pretestuose agli accertamenti, e per l'altro rischiato di vanificare l'operatività dell'istituto, tenuto conto dei tempi necessari per l'esaurimento del contenzioso giurisdizionale in rapporto al limite cronologico di operatività dell'istituto stesso).

La previsione è accompagnata, peraltro, da due correttivi. Da un lato, cioè, ad evitare conseguenze manifestamente illogiche nel caso in cui due o più violazioni successive nel tempo formassero oggetto di accertamento unitario, si stabilisce che la reiterazione operi anche quando i plurimi illeciti commessi nel quinquennio vengano accertati con unico provvedimento esecutivo.

Dall'altro lato, ed in direzione inversa, si riconosce all'autorità amministrativa - ovvero al giudice, in caso di opposizione - la facoltà di sospendere gli effetti conseguenti alla reiterazione fino a quando il provvedimento che accerta la violazione precedente sia divenuto definitivo, allorché possa derivarne grave danno (si pensi, di nuovo, alla chiusura dello stabilimento prevista nei casi di reiterazione delle violazioni in materia di alimenti); fermo restando, in ogni caso, che gli effetti della reiterazione cessano di diritto, ove detto provvedimento venga annullato.

Come già rimarcato, gli effetti della reiterazione sono esclusivamente quelli che la legge, in rapporto ai singoli illeciti, vi ricollega. È necessario sottolineare in modo particolare questo aspetto: la costruzione di una disciplina generale dell'istituto della reiterazione non comporta affatto che esso si applichi a tutte le violazioni amministrative previste dall'ordinamento giuridico. L'articolo 8-bis si limita difatti a chiarire la portata del concetto in rapporto ai casi in cui il riferimento alla reiterazione viene introdotto dal presente decreto, nonché - quanto agli illeciti estranei dal decreto stesso - limitatamente alle ipotesi in cui la legislazione vigente già elevi la reiterazione a causa di inasprimento del regime sanzionatorio.

Da ultimo, si è stabilito che la reiterazione non operi nel caso di pagamento in misura ridotta. Si tratta di una previsione che non soltanto è conforme a quanto già previsto dall'ordinamento amministrativo tributario, nell'ottica di incentivare il ricorso a detta forma di pagamento, foriera di giovevoli effetti deflattivi; ma che appare, altresì, praticamente necessitata a fronte del regime del pagamento in misura ridotta, che interviene subito dopo la contestazione dell'illecito, prevenendo l'adozione del provvedimento accertativo (articolo 16 della legge n. 689 del 1981): onde, in caso di ricorso ad esso, mancherebbe comunque uno dei presupposti per l'applicabilità dell'istituto della reiterazione.

Non si è ritenuto, per converso, di poter affrontare, in questa sede, il tema della conoscibilità della commissione delle precedenti infrazioni da parte delle singole autorità amministrative. È evidente, infatti, che la creazione di un ipotetico "casellario generale delle violazioni amministrative" avrebbe posto problemi sul piano della copertura di spesa, e sarebbe risultata altresì "sproporzionata" rispetto al concreto ambito di operatività della reiterazione, che, allo stato della legislazione, resta comunque decisamente circoscritto. D'altro canto, nei settori nei quali tale istituto è destinato a trovare più frequente applicazione - segnatamente, quelli degli alimenti, della circolazione stradale e degli assegni - archivi delle violazioni già esistono (è il caso, ad esempio, della circolazione stradale), ovvero vengono istituiti dal presente decreto in ossequio alle indicazioni della legge delega (è il caso degli assegni).

8.2. Aggiornamento del limite minimo delle sanzioni amministrative pecuniarie.

L'articolo 94 dà attuazione all'istruzione di cui all'articolo 16, comma 1, lettera a), della legge delega, laddove prevede l'adeguamento del limite minimo delle sanzioni amministrative pecuniarie fissato in termini generali dall'articolo 10 della legge n. 689 del 1981.

Tenendo conto precipuamente del parametro rappresentato dalla svalutazione monetaria, detto limite - attualmente stabilito in lire quattromila - è stato elevato a lire dodicimila.

8.3. Attribuzione al giudice di pace della competenza in materia di opposizione all'ordinanza-ingiunzione.

Gli articoli 95, 96 e 97 del decreto attuano l'istruzione di cui all'articolo 1 della legge delega, nella parte in cui dà mandato all'esecutivo di devolvere al giudice di pace la competenza in materia di opposizione all'ordinanza-ingiunzione emessa a seguito dell'accertamento di violazioni amministrative, fatta eccezione per le violazioni che rispondano ai parametri indicati dal successivo articolo 2, in rapporto alle quali è destinata pertanto a rimanere ferma la competenza del giudice professionale (originariamente il pretore, ed oggi il tribunale, a seguito dell'intervenuta efficacia del decreto legislativo 18 febbraio 1998, n. 51).

Il nuovo assetto delle competenze è delineato, in particolare, dall'articolo 22-bis della legge n. 689 del 1981, aggiunto dall'articolo 96 del decreto, che, dopo aver affidato in termini generali al giudice onorario la cognizione delle opposizioni in parola (primo comma), elenca, in via di eccezione, una serie di ipotesi (secondo e terzo comma) nelle quali l'opposizione è decisa dal tribunale (che, in base alle vigenti regole sull'operatività dell'organo, pronuncerà in composizione monocratica).

Riguardo alle violazioni da sottrarre alla cognizione del giudice di pace, giova osservare come la legge delega enunci criteri di duplice ordine: da un lato, cioè, di tipo "qualitativo", richiedendo al legislatore delegato di escludere la competenza del giudice onorario "nelle materie, da elencare tassativamente ..., che comportano una particolare difficoltà di accertamento o coinvolgano rilevanti interessi collettivi"; dall'altro, di tipo "quantitativo", dovendosi analoga esclusione sancire in rapporto alle violazioni "per le quali sono previste sanzioni di notevole entità".

In linea di massima, si è ritenuto che le indicazioni parlamentari vadano interpretate in senso ragionevolmente restrittivo, evitando di costruire una griglia di eccezioni talmente fitta da tradire l'obiettivo di deflazione del carico di lavoro della giustizia professionale che alita alla radice della riforma.

In concreto, un termine di riferimento per la definizione delle esclusioni di tipo "qualitativo" è stato individuato (anche nell'ottica di assicurare la complessiva coerenza del sistema) nell'articolo 34 della legge n. 689 del 1981, ove si contiene un elenco di materie sottratte alla depenalizzazione a suo tempo disposta dalla stessa legge n. 689: elenco che risulta richiamato dal disegno di legge n. 1873/C, recentemente approvato dal Parlamento, recante delega al Governo per l'attribuzione di competenze penali al giudice di pace, quale limite alla possibilità di devoluzione al giudice onorario della cognizione di fatti di reato [v. l'articolo 15, comma 3, lettera c)].

In tale ottica, si sono quindi segnatamente escluse, in base al criterio del coinvolgimento di rilevanti interessi collettivi, le materie concernenti la tutela del lavoro, la previdenza e assistenza obbligatoria, l'urbanistica e l'edilizia, la tutela dell'ambiente dall'inquinamento, della flora, della fauna e delle aree protette, nonché l'igiene degli alimenti e delle bevande; e, sotto il profilo della rilevante difficoltà di accertamento, le materie societaria, dell'intermediazione finanziaria, tributaria e valutaria.

Va peraltro sottolineato che - secondo quanto si desume dalla espressa clausola di salvezza delle diverse disposizioni di legge, che compare nel nuovo articolo 22-bis della legge n. 689 del 1981 - l'attribuzione di competenza operata da tale articolo, tanto a favore del giudice di pace che del tribunale, lascia ferme le competenze particolari previste dalla legislazione speciale (il discorso vale in modo particolare per le violazioni concernenti gli intermediari finanziari, in rapporto alla quale è prevista in via generale una speciale competenza della corte di appello, e per le violazioni tributarie, la cui cognizione è di norma affidata alle commissioni tributarie).

Per quanto attiene al secondo criterio, relativo all'entità della sanzione, la competenza del giudice di pace è stata in via generale esclusa - conformemente all'indicazione della legge delega, che impone di far riferimento alle sanzioni "previste" (ossia alla comminatoria astratta), e non a quelle concretamente applicate - in rapporto alle violazioni per le quali sia comminata una sanzione amministrativa pecuniaria di importo superiore nel massimo a trenta milioni di lire (tale importo corrisponde al limite della competenza civile del giudice di pace, nei casi previsti dal secondo comma dell'articolo 7 del codice di procedura civile).

La soluzione del riferimento alla sanzione edittale non poteva essere peraltro seguita - per ragioni logiche o pratiche - in due ipotesi. Anzitutto, rispetto alle violazioni per le quali sia prevista una sanzione pecuniaria proporzionale, senza previsione di un limite massimo: in tal caso, l'esclusione della competenza del giudice di pace è stata di necessità sancita rapportando il limite dei trenta milioni alla sanzione concretamente inflitta.

Parimenti, si è sottratta al giudice di pace la cognizione delle violazioni per le quali sia stata concretamente inflitta una sanzione amministrativa diversa da quella pecuniaria. Se da un lato, infatti, è parso necessario (in base ad un ragionamento a fortiori) devolvere al giudice professionale le opposizioni in cui si discuta di sanzioni normalmente più afflittive di quella pecuniaria; dall'altro, però, si è rilevato come il riferimento alla mera comminatoria edittale di tali sanzioni avrebbe allargato eccessivamente il campo dell'esclusione senza adeguata giustificazione, tenuto conto della circostanza che in buona parte dei casi l'applicazione della sanzione accessoria non pecuniaria è prevista come meramente facoltativa.

Nella medesima prospettiva, si è inoltre reputato opportuno introdurre una "eccezione all'eccezione", lasciando comunque alla competenza del giudice di pace le materie concernenti gli assegni e la circolazione stradale, anche laddove venissero inflitte sanzioni non pecuniarie. In tali materie, infatti - anche in conseguenza delle modifiche operate dal presente decreto legislativo - il ricorso alle sanzioni amministrative accessorie risulta largamente diffuso, sì che la devoluzione della competenza al tribunale non sarebbe risultata conforme ai ricordati obiettivi di deflazione.

L'articolo 97, nel modificare l'articolo 23 della legge n. 689 del 1981, esclude che il giudizio di opposizione davanti al giudice di pace possa essere deciso secondo equità, come altrimenti sarebbe stato consentito dalla disposizione generale dell'articolo 113, secondo comma, del codice di procedura civile. Si è colta altresì l'occasione per sostituire l'ormai inattuale richiamo all'articolo 313 del codice di procedura civile, contenuto nel terzo comma del citato articolo 23 della legge n. 689 del 1981, con il riferimento ai termini di comparizione previsti dall'articolo 163-bis del predetto codice.

9. Disposizioni transitorie e finali.

Il titolo VIII del decreto reca le disposizioni transitorie e finali, conformemente al mandato conferito dall'articolo 16 della legge delega.

La disciplina transitoria - che assume particolare rilievo, a fronte dell'elevato numero di procedimenti pendenti per reati coinvolti nella depenalizzazione - si allinea, quanto all'asse portante, a quella dettata dalla legge n. 689 del 1981 (articoli 40 e 41), modificandola ed integrandola tuttavia in alcuni passaggi, sia per tener conto del mutato panorama ordinamentale, sia soprattutto per agevolare la delicata fase di passaggio dal vecchio al nuovo regime.

Si stabilisce dunque, anzitutto, che le disposizioni che sostituiscono le sanzioni penali con sanzioni amministrative si applichino anche alle violazioni commesse prima dell'entrata in vigore del decreto, purché, ovviamente, il relativo procedimento penale non sia stato ancora definito con sentenza o decreto irrevocabile (articolo 98, comma 1).

La previsione normativa - analoga a quella di cui all'articolo 40 della legge n. 689 del 1981 - scongiura il rischio che gli illeciti depenalizzati, posti in essere anteriormente al provvedimento di depenalizzazione, possano considerarsi non sanzionabili (oltre che, ovviamente, con le originarie pene criminali, ex articolo 2, secondo comma, del codice penale) neanche in via amministrativa, a fronte del principio di legalità enunciato dall'articolo 1 della legge n. 689 del 1981, secondo la lettura datane dalle Sezioni unite penali della Corte di cassazione (cfr. Cass., sez. un., 16 marzo 1994, Mazza).

Ad evitare, peraltro, che la depenalizzazione possa risultare foriera, nei fatti, di un sensibile inasprimento ex post del regime sanzionatorio, si è previsto che sanzioni amministrative accessorie - sanzioni ampiamente utilizzate in sede di riforma e spesso particolarmente incisive - si applichino alle violazioni anteriormente commesse solo quando sostituiscano corrispondenti pene accessorie.

Per quanto concerne i procedimenti già definiti, si è configurato un sistema più snello, rispetto a quello ordinariamente operante in rapporto alla generale previsione dell'articolo 673 del codice di procedura penale, ai fini della revoca della condanna per intervenuta abolitio criminis, prevedendo che il giudice adotti il provvedimento con la procedura de plano contemplata dall'articolo 667, comma 4, dello stesso codice (articolo 99, comma 1, dello schema).

Analogamente a quanto stabilito dall'articolo 41, secondo e terzo comma, della legge n. 689 del 1981, si dispone, peraltro, che la multa e l'ammenda inflitte con provvedimento definitivo debbano essere comunque riscosse, insieme alle spese del procedimento, e che restino altresì salve la confisca e le pene accessorie (queste ultime, limitatamente ai casi in cui risultino ancora applicabili alle violazioni depenalizzate come sanzioni amministrative). Si tratta di disposizioni la cui intuitiva ratio è quella di evitare che al condannato con sentenza irrevocabile, non ancora eseguita, sia assicurato (per effetto della revoca del provvedimento) un trattamento illogicamente più favorevole rispetto a quello riservato a chi abbia parimenti commesso i reati depenalizzati anteriormente all'entrata in vigore del decreto, ma senza essere stato raggiunto da accertamento giudiziale definitivo.

Riguardo ai procedimenti pendenti, l'articolo 100 dello schema stabilisce che l'autorità giudiziaria debba trasmettere

i relativi atti all'autorità amministrativa nel termine (ordinatorio) di novanta giorni dall'entrata in vigore del decreto,

salvo che il reato risulti già prescritto od altrimenti estinto prima di tale data.

Le modalità di trasmissione sono diverse a seconda della fase in cui si trova il procedimento penale. In particolare,

prima dell'esercizio dell'azione penale la trasmissione degli atti viene disposta direttamente dal pubblico ministero (la

previsione generalizzata di un intervento del giudice, oltre a risultare scarsamente giustificata in un momento nel quale

non è stata ancora formulata alcuna imputazione, sarebbe risultata foriera di un rilevante aggravio per gli uffici giudiziari),

con la precisazione - intesa ad evitare incertezze interpretative - che il pubblico ministero, nel caso in cui la notizia di

reato sia stata già iscritta a norma dell'articolo 335 del codice di procedura penale, dovrà annotare nel registro l'avvenuta trasmissione (la previsione lascia inferire, a contrario, che non dovrà invece procedersi ad alcuna formalità nell'ipotesi

in cui l'iscrizione non sia ancora avvenuta). L'intervento del giudice è previsto - nella forma dell'adozione di un provvedimento

di archiviazione - unicamente quando non debba farsi luogo alla trasmissione degli atti all'autorità amministrativa per avvenuta estinzione del reato. Per maggiore snellezza delle operazioni, si è comunque stabilito - anticipando una modifica normativa

già in stato di avanzato esame avanti al Parlamento - che tanto la richiesta di archiviazione che il decreto del giudice che la accoglie possano avere ad oggetto "blocchi" di procedimenti, indicati in appositi elenchi.

Nel caso in cui, invece, sia già stata esercitata l'azione penale e quindi ci si trovi nella fase processuale, il controllo del giudice

in ordine all'intervenuta degradazione della fattispecie penale ad illecito amministrativo è risultato, per intuitive ragioni, ineludibile. Anche in questo caso, peraltro, la procedura delineata si ispira ad un criterio di accentuata semplificazione.

Si prevede, cioè, che il giudice, se l'imputato o il pubblico ministero non si oppongono, pronuncia in camera di consiglio sentenza di

assoluzione o di non luogo a procedere perché il fatto non è previsto dalla legge come reato, disponendo la trasmissione

degli atti all'autorità competente. Posto che la sentenza camerale presuppone la non opposizione delle parti interessate,

se ne è prevista l'inappellabilità, con disposizione (ovviamente riferita alla sentenza resa nel primo grado di giudizio)

che ricalca quella dell'articolo 226 del decreto legislativo n. 51 del 1998, in materia di declaratoria dell'intervenuta

prescrizione nei procedimenti pendenti alla data di efficacia della riforma sul "giudice unico".

Per quanto riguarda, poi, il procedimento sanzionatorio innanzi all'autorità amministrativa, si è replicata anzitutto,

nella sostanza, la disposizione del secondo periodo del primo comma dell'articolo 41 della legge n. 689 del 1981,

stabilendo che i termini per la notificazione agli interessati degli estremi della violazione (novanta o trecentosessanta

giorni, a seconda che l'interessato risieda o meno nel territorio nazionale) decorrano dalla data di ricezione degli atti

da parte dell'autorità amministrativa (articolo 100, comma 4, dello schema).

Apparendo implicita nella delega relativa alle norme transitorie quella ad introdurre meccanismi idonei ad alleggerire

gli uffici amministrativi (in primis quelli di prefettura, più degli altri coinvolti) dai carichi di lavoro connessi alle violazioni pregresse - condizione, questa, indispensabile al fine di assicurare l'effettività e l'efficacia dei nuovi sistemi sanzionatori,

che assumono una rilevanza nevralgica in settori quali quelli degli alimenti, della circolazione stradale e degli assegni -

il comma 5 dell'articolo 100 accorda agli interessati la facoltà di richiedere, nei sessanta giorni successivi alla notificazione

degli estremi della violazione, il pagamento in misura ridotta ai sensi dell'articolo 16 della legge n. 689 del 1981, o delle

speciali discipline di settore, con effetti estintivi del procedimento: e ciò anche quando tale facoltà risultasse esclusa

o limitata dalla normativa "a regime". In tal modo, viene prefigurato un meccanismo deflattivo che - anche in rapporto

al pericolo di applicazione di sanzioni amministrative accessorie - può contribuire in modo significativo al pronto decollo

della riforma.

In ogni caso, però, l'imponente massa di procedimenti destinata ad essere trasferita all'autorità amministrativa e le conseguenti gravi difficoltà che gli uffici deputati all'applicazione delle sanzioni inevitabilmente incontreranno nel gestire il flusso di documentazione e nell'addivenire ad una tempestiva conclusione del procedimento sanzionatorio, hanno consigliato di sancire espressamente, nella fase transitoria, l'esclusione di ogni forma di responsabilità contabile per i casi di prescrizione della sanzione o del diritto alla riscossione delle somme dovute a titolo di sanzione amministrativa (articolo 100, comma 8).

Viene per il resto confermata l'applicabilità delle disposizioni della legge n. 689 del 1981, in quanto non derogate da quelle del presente decreto e con esse compatibili.

Per quanto attiene alla riscossione delle sanzioni amministrative relative ai reati depenalizzati, essa resterà regolata - anche a fronte dello specifico rinvio "alle norme previste per l'esazione delle imposte dirette", contenuto nel primo comma dell'articolo 27 della legge n. 689 del 1981 - dalle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, come modificate dal decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46 (disposizioni che, peraltro, in base agli articoli 17 e 18 del medesimo decreto n. 46, disciplinano attualmente in via generale la riscossione coattiva delle entrate pubbliche).

L'articolo 101 del decreto si occupa della identificazione degli uffici ai quali deve essere inviato il rapporto della violazione previsto dall'articolo 17 della legge n. 689 del 1981.

Tale identificazione viene demandata ai singoli ministeri od enti cui il presente decreto legislativo [in ossequio all'articolo 16, comma 1, lettera c), della delega] riconosce la competenza ad irrogare le sanzioni amministrative inerenti agli illeciti depenalizzati, con la precisazione che, riguardo ai ministeri, dovrà provvedersi mediante decreto dei singoli Ministri

da adottare entro trenta giorni dall'entrata in vigore del decreto legislativo e da pubblicare (ai fini di garantire una

opportuna conoscibilità agli operatori pratici) nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica.

Discostandosi dai precedenti interventi di depenalizzazione - nel cui ambito non venivano peraltro individuati

direttamente i diversi ministeri competenti per gli illeciti depenalizzati - si è preferito infatti non utilizzare, ai fini

indicati, lo strumento del regolamento, la cui adozione comporta necessariamente tempi più lunghi, incompatibili

con la necessità di un pronto ed efficiente avvio del sistema sanzionatorio, oltre che, comunque, una certa non

auspicabile rigidezza del sistema.

L'articolo 102 detta una norma transitoria correlata al conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed agli enti

locali previsto dalla legge delega 15 marzo 1997, n. 59. Conformemente al meccanismo prefigurato dall'articolo

7 di tale legge, si stabilisce che, in rapporto alle funzioni ed ai compiti conferiti dai decreti legislativi emanati in

attuazione della legge stessa, la competenza ad applicare le sanzioni amministrative per le violazioni depenalizzate

dal presente decreto legislativo spetti alle regioni ed agli enti locali a decorrere dalla data di effettivo trasferimento

delle risorse a norma del citato articolo 7. Si precisa, altresì, che le regioni a statuto speciale e le province autonome

di Trento e Bolzano sono competenti ad applicare, secondo i rispettivi ordinamenti, le sanzioni amministrative relative

alle funzioni loro attribuite.

Da ultimo, l'articolo 103 differisce l'entrata in vigore di alcune disposizioni recanti modifiche alla disciplina sanzionatoria concernenti gli assegni al decorso di novanta dalla pubblicazione del regolamento in materia di istituzione dell'archivio informatico previsto dall'articolo 36, istituzione alla quale le disposizioni stesse sono strettamente collegate.