La violazione dei limiti tabellari costituisce illecito amministrativo
Cass. sez. III, 22 giugno 1996 (ud. 17 maggio 1996) n. 6263.
Pres. Chirico, rel. Novarese, p.m. Fiore (conf.), imp. G..
In tema di tutela delle acque dall'inquinamento, il superamento dei limiti tabellari previsti dalla cosiddetta legge Merli da parte degli scarichi da pubbliche fognature (con o senza impianto di depurazione) costituisce mero illecito amministrativo e non reato. Infatti l'art. 1 della legge n. 172 del 1995 afferma la competenza propria delle Regioni «nel definire tale disciplina» tenendo conto dei limiti di accettabilità fissati dalle tabelle allegate alla legge, conformandosi ai principi e ai criteri della direttiva n. 91/271/Cee del 21 maggio 1991, tenendo conto delle indicazioni contenute nella delibera 30 dicembre 1980 del Comitato interministeriale ... fatti comunque salvi i limiti di accettabilità inderogabili per i parametri di natura tossica. Durante la fase transitoria fino alla definizione della disciplina di questi scarichi da parte delle Regioni «restano ferme le prescrizioni adottate anteriormente ... ed in particolare quelle di cui alla delibera del 30 dicembre 1980».
(l. 10-5-1976 n. 319, art. 21; l. 17-5-1995 n. 172, art. 1).
(Omissis).
Svolgimento del processo
G. A. ha proposto appello convertito in ricorso per Cassazione avverso la sentenza della Pretura di Viterbo sezione distaccata di M., emessa in data 4 ottobre 1995, con la quale veniva condannato, in qualità di Sindaco pro-tempore, per il reato di scarico di reflui provenienti da pubblica fognatura con limiti di accettabilità superiori a quelli tabellari e senza autorizzazione, deducendo quali motivi la nullità della sentenza per l'assenza di correlazione tra sentenza ed accusa contestata, perché tratto a giudizio per rispondere del reato di cui all'art. 21 primo comma della legge n. 319 del 1976 era stato condannato per la contravvenzione prevista e punita dagli artt. 21 secondo comma e 25 l. cit., nonostante nel dispositivo si faccia riferimento al reato come contestato, e l'esistenza della scriminante introdotta dalla legge n. 172 del 1995, giacché il Comune aveva un progetto di miglioramento del depuratore dei reflui della rete fognaria.
Motivi della decisione
Il ricorso appare fondato, anche se per ragioni in parte diverse da quelle addotte, sicché l'impugnata sentenza deve essere annullata senza rinvio perché il fatto non è previsto dalla legge come reato.
Ed invero, esiste una carenza assoluta di motivazione in ordine alla pretesa diversa qualificazione giuridica del fatto ed è configurabile una nullità assoluta derivante dall'omessa correlazione fra accusa contestata con imputazione non certo perspicua (scarico di pubblica fognatura senza autorizzazione e senza «deroga temporale per l'adeguamento degli scarichi» cioè oltre i limiti da rispettare) e fatto ritenuto in sentenza (avere «permesso l'aumento dell'inquinamento contro il disposto dell'art. 25 medesima legge richiamato dall'art. 21 2° comma») (cfr. in termini Cass. sez. III 13 novembre 1992, Ciliberto).
Inoltre nell'imputazione ed in sentenza non vi è alcuna precisazione sull'epoca di attivazione dello scarico, se preesistente o successivo all'entrata in vigore della c.d. legge Merli (13 giugno 1976), sebbene la contestazione del solo primo comma dell'art. 21 l. n. 319 del 1976 e della mancanza di autorizzazione dimostri che trattasi di scarico nuovo.
Tuttavia sia che si ritenga configurata la contravvenzione contestata ovvero quella ritenuta in sentenza il fatto non è più previsto dalla legge come reato alla luce della recente normativa.
Infatti per quanto attiene ai limiti da rispettare dagli scarichi da pubbliche fognature (con o senza impianto di depurazione) l'art. 1 della legge n. 172 del 1995 afferma la competenza propria delle Regioni «nel definire tale disciplina» tenendo conto dei limiti di accettabilità fissati dalle tabelle allegate alla legge, «conformandosi ai principi e ai criteri della direttiva n. 91/271/Cee del 21 maggio 1991, tenendo conto delle indicazioni contenute nella delibera 30 dicembre 1980 del Comitato interministeriale ... fatti comunque salvi i limiti di accettabilità inderogabili per i parametri di natura tossica».
Durante la fase transitoria fino alla definizione della disciplina di questi scarichi da parte delle Regioni «restano ferme le prescrizioni adottate anteriormente ... ed in particolare quelle di cui alla delibera del 30 dicembre 1980».
Preliminarmente ad un'ermeneusi delle diverse disposizioni è la considerazione dei lavori preparatori della legge e soprattutto della relazione allegata alla presentazione del primo decreto-legge non convertito, giacché da tali atti si evince chiaramente che la normativa in esame è stata pensata per eliminare, dopo l'emanazione della decisione di queste sezioni unite che estendeva agli scarichi fognari ed a quelli provenienti da insediamenti civili l'obbligo di adeguarsi ai limiti tabellari stabiliti dalla c.d. legge Merli (Cass. sez. un. 23 febbraio 1993, p.m. in proc. Tognetti), ogni equivoco sulla potestà regionale di prevedere limiti più permissivi della tabella C.
Questa «occasio legis» è confermata dal dibattito parlamentare, in cui il relatore afferma espressamente che in dette ipotesi al di là dei limiti inderogabili per le sostanze tossiche, «tutti gli altri limiti sono rimessi alle legislazioni regionali», che possono «prevedere limiti più o meno restrittivi».
L'esame dei lavori preparatori di una legge recentemente emanata assume rilievo al fine di comprendere quale fosse la volontà del legislatore e come orientare in via tendenziale l'interpretazione di quelle norme che potrebbero apparire poco chiare, qualora non risulti un significato univoco dall'esegesi letterale, logico-sistematica e teleologica.
Orbene quest'ultima notazione sul valore dei lavori preparatori, nella fattispecie, non appare neppure molto necessaria, poiché il significato del lessico è evidente, giacché obbliga le Regioni, nel redigere la nuova disciplina, soltanto a rispettare i limiti di accettabilità già tassativamente fissati per i parametri di natura tossica, persistente e bioaccumulabile ed a conformarsi ai principi ed ai criteri della direttiva Cee sulle acque reflue municipali, mentre dovranno soltanto aver presenti le indicazioni della delibera 30 dicembre 1980 ed i limiti di accettabilità fissati dalle tabelle allegate alla legge Merli, essendo fin troppo evidente il significato del termine tener conto e dell'espressione «nell'esercizio della loro autonomia».
Il richiamo, durante il regime transitorio cioè fino alla definizione della disciplina da parte delle Regioni in base a quanto previsto dal secondo comma della legge n. 319 del 1976 come novellato dall'art. 1 primo comma l. n. 172 del 1995, alle prescrizioni precedentemente adottate da questi enti territoriali ed in particolare a quelle di cui alla delibera 30 dicembre 1980 consente di individuare un ulteriore limite implicito alla normativa regionale senza alcuna influenza, però, ai fini della configurabilità di un illecito penale.
Ed invero per gli scarichi delle pubbliche fognature si deve distinguere tra quelle che convogliano esclusivamente scarichi provenienti da insediamenti civili, quelle c.d. miste, per le quali occorrerà basarsi sulle caratteristiche dei reflui prima di essere immessi nell'impianto di depurazione o di essere sversati e bisognerà utilizzare il criterio della c.d. assimilabilità, sicché la disciplina verrà modulata in base alla prevalenza o meno dei caratteri qualitativi degli scarichi provenienti da insediamenti civili, e quelle che convogliano solo scarichi provenienti da insediamenti produttivi.
La prima e l'ultima categoria di scarichi fognari non sembrano possano essere molto frequenti, mentre la maggior parte di essi sarà rappresentata da quelli c.d. misti, sicché la dimostrazione dell'assimilabilità degli stessi fra quelli produttivi è effettuata al solo limitato fine di individuare i parametri tabellari stabiliti dalla Regione.
Non sconosce il collegio una differente tesi prospettata all'interno di questa sezione (Cass. sez. III 11 luglio 1995, Battilana), secondo la quale la depenalizzazione della legge n. 172 del 1995 riguarda solo il reato di scarico senza autorizzazione, nella fattispecie pure contestato ma non giudicato, espressamente stabilita dall'ultimo comma dell'art. 21 l. n. 319 del 1976, come introdotto dalla legge n. 172 del 1995, mentre il superamento dei limiti di accettabilità continua a costituire reato.
La predetta contravvenzione sarebbe configurabile non solo, secondo quanto espressamente previsto dal quarto comma dell'art. 21 l. n. 319 del 1976 come modificato dall'art. 3 secondo comma l. n. 172 del 1995, qualora si superino i c.d. parametri tossici, ma anche quando venga superata la tabella C, che resta comunque, la soglia minima da rispettare.
Tale tesi si fonda su una lettura non condivisibile del novellato terzo comma dell'art. 21 della legge n. 319 del 1976, giacché dalla salvezza delle disposizioni penali di cui al primo e secondo comma dell'art. 21 l. n. 319 del 1976 si farebbe discendere esattamente l'applicazione dell'art. 25 l'ult. cit., che, però, viene inteso come applicabile anche ai c.d. scarichi nuovi e non solo a quelli preesistenti, secondo l'espressa dizione legislativa e la sedes materiae, e comportante l'osservanza della tabella C.
L'art. 25 l. cit., invece, obbliga «coloro che effettuano scarichi già esistenti (cioè anteriori al 13 giugno 1976 n.d.r.) comunque ad osservare le prescrizioni stabilite dalle regioni o dagli enti locali in quanto compatibili ... con quanto contenuto nella tabella C».
Pertanto si tratta non di obbligo di conformarsi alla tabella C, bensì di mera compatibilità lasciata ancora una volta alla discrezionalità delle Regioni e degli enti locali.
Nè può sostenersi che la legge n. 172 del 1995 abbia aperto una nuova fase transitoria, se non nel senso sopra evidenziato, onde non può essere utilizzato questo argomento per ritenere applicabile l'art. 25 primo comma l. n. 319 del 1976, che ripetesi concerne gli scarichi preesistenti.
Inoltre gli scarichi nuovi cioè aperti dopo il 13 giugno 1976 sono pacificamente depenalizzati proprio in virtù del terzo comma novellato dell'art. 21 della c.d. legge Merli.
Quest'ultima norma prevede, addirittura, una speciale causa di non punibilità da eventuali reati, in cui l'inosservanza dei limiti di accettabilità costituisca reato o circostanza aggravante, e l'esenzione del pagamento della sanzione amministrativa, contemplata nel terzo comma dell'art. 21 l. n. 319 del 1976, come riformulato dall'art. 3 l. n. 172 del 1995, «nei confronti dei pubblici amministratori che alla data dell'accertamento della violazione dispongano di progetti esecutivi cantierabili finalizzati alla depurazione delle acque», rendendo fin troppo evidente la volontà di salvaguardare gli stessi da ogni conseguenza non solo penale.
La distinzione su riferita tra scarichi fognari assimilabili a quelli provenienti da insediamenti civili o produttivi assume rilevanza ai fini del rispetto dei limiti tabellari da parte delle Regioni nella predisposizione della disciplina di cui all'art. 14 ed anche nel periodo transitorio cioè fino all'entrata in vigore della normativa regionale.
Ed invero per gli scarichi delle fognature con soli reflui civili o assimilabili a questi potranno essere stabiliti limiti tabellari più permissivi di quelli previsti dalla tabella C, mentre solo per i non molti scarichi fognari con esclusivi reflui provenienti da insediamenti produttivi o assimilabili a questi non potranno essere stabiliti limiti inferiori a quelli contemplati dalla citata tabella, sicché il loro superamento costituirà esclusivamente un illecito amministrativo, anche in regime «transitorio».
Il preteso reato, ritenuto nella motivazione della sentenza ma non nel dispositivo in cui non si fa riferimento ad una differente qualificazione giuridica del reato in base al quale si contesta al ricorrente di aver «permesso l'aumento dell'inquinamento contro il disposto dell'art. 25 medesima legge richiamato dall'art. 21 2° c.» in realtà consiste nell'aver omesso di adottare, fino al momento nel quale si debbono osservare i limiti di accettabilità stabiliti dalla legge n. 319 del 1976 e successive modificazioni, le misure necessarie ad evitare un aumento anche temporaneo dell'inquinamento.
Tuttavia, indipendentemente dall'omessa dimostrazione della sussistenza dei presupposti di detta contravvenzione e dall'assenza di un minimo di motivazione circa l'aumento temporaneo dell'inquinamento ed il comportamento del ricorrente, lo scarico non appare preesistente e la disposizione, comunque, non sembra applicabile agli scarichi delle pubbliche fognature sia perché è stata già stabilita una normativa «transitoria» sui limiti di accettabilità da osservare sia perché la nuova disciplina ha delineato un regime particolare degli scarichi delle pubbliche fognature sì da farlo configurare quale un tertium genus rispetto a quelli provenienti da insediamenti civili o produttivi.
Pertanto l'impugnata sentenza deve essere annullata senza rinvio perché il fatto non è previsto dalla legge come reato.
(Omissis).
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